Lettera del presidente della repubblica Einaudi al ministro del Tesoro Pella

«Mondo economico», 10 settembre 1955, pp. 13-14

Roma, 13 dicembre 1948

Caro Ministro,

La ringrazio assai avermi dato modo di leggere la relazione, sulla interpretazione dell’articolo 81 della Costituzione, che le è stata trasmessa dai Presidenti del Senato e della Camera. La ringrazio soprattutto perché la lettura di questa relazione mi ha grandemente confortato nella fede antica sul valore dell’istituto parlamentare. La relazione rimarrà come un documento di alto valore, prova della virtù della collaborazione fra Parlamento e Governo nell’attuare i principi posti nella Carta fondamentale della Repubblica italiana.

La relazione mi offre il destro di presentarle alcune osservazioni che da tempo andavo maturando, ma che mi ero trattenuto finora dal mettere in carta perché l’occasione del riflettere era data da provvedimenti in cui l’esame oggettivo dell’articolo 81 in se stesso trovasi congiunto con proposte specifiche di spese o di entrate, il giudizio intorno alle quali poteva influire su quello della applicazione dell’articolo 81, sì da mutare la considerazione di principio in una casistica troppo particolare. La relazione offre invece l’occasione, forse unica, di esaminare la portata dell’articolo 81 indipendentemente dall’esame di qualsiasi diverso provvedimento.

Trattasi di discutere, cioè, il significato dell’articolo 81 per se stesso senza essere indotti contemporaneamente a discutere la bontà o meno delle spese o delle entrate alle quali l’articolo 81 possa mettere un limite.

L’esame, che potrebbesi dire puro, dell’articolo 81 si impone in particolar modo a chi scrive per l’indole dei compiti che la Costituzione assegna al Presidente della Repubblica. Né, d’altro canto, io vorrei in questo momento esporle nulla più che alcuni dubbi sorti in me dalla lettura attenta della relazione delle due Commissioni parlamentari delle finanze e del tesoro.

Sulle conclusioni esposte concordo sostanzialmente quasi in tutto; poiché i dubbi si riferiscono soltanto a quel punto della relazione nella quale si dice che “in via di massima sembra potersi ritenere che il legislatore costituente si sia preoccupato di non alterare in pejus con nuove leggi, proposte durante il corso dell’esercizio finanziario e recanti maggiori oneri al bilancio statale, quell’equilibrio fra entrate e spese che venne approvato con la legge del bilancio sia che l’equilibrio risulti effettivo attraverso il pareggio del complessivo importo delle une e delle altre, sia che risulti soltanto teorico per la ammissione di un deficit formalmente determinato”.

Parmi necessario distinguere due punti di vista: il primo, che può dirsi della interpretazione giuridica del testo dell’articolo 81, ed il secondo, che tenta di guardare alle conseguenze sostanziali della interpretazione adottata.

Se si contiene l’interpretazione della norma sul terreno strettamente giuridico sembra difficile discostarsi dalla conclusione alla quale pervengono le Commissioni del Senato e della Camera.

In mancanza, infatti, di un esplicito comando della Costituzione non può ritenersi vietata la utilizzazione delle nuove entrate in nuove spese, prima che ad eliminazione del deficit di bilancio. Fa d’uopo riconoscere che un esplicito divieto non si legge nel testo dell’articolo 81, il quale non distingue tra bilancio deficitario, bilancio in pareggio e bilancio in attivo sicché potrebbe il Parlamento, anche in questa ultima avventurata ipotesi, deliberare, per la copertura di nuove spese, nuove imposte destinando l’incremento delle vecchie imposte ad altri fini, ad esempio ad estinzione di debiti.

Resta da questa considerazione giuridica travolto il principio di ragione secondo cui devesi attentamente considerare la opportunità di ammettere nuove spese prima di avere eliminato o diminuito il deficit?

Può questo principio essere trascurato dal Governo e dal Parlamento nell’applicare la norma?

Qui entriamo in un campo nel quale dal comando giuridico in senso stretto devesi risalire al principio a cui l’articolo 81 si informa.

Appare innanzitutto difficile il comprendere quale possa essere il significato di quell’equilibrio fra entrate e spese, di cui tratta il relatore, quando l’ammontare delle spese risulti superiore di molto o di poco – e bene a ragione il relatore fa osservare che il problema non è di quantità, la modestia della spesa non autorizzando a violare la norma costituzionale – alle entrate. Può invero chiamarsi equilibrio una situazione nella quale i due piatti della bilancia si trovino l’uno ad altezza diversa dall’altro?

La relazione sembra accennare ad un equilibrio teorico che si otterrebbe quando il disavanzo fosse formalmente determinato nella legge di bilancio; ma non riesce per fermo agevole definire, in materia di entrata e spese dello Stato, un equilibrio “teorico”. Ci si potrebbe chiedere, sempre per porre innanzi dubbi di interpretazione, i quali tormentano chi esamini l’articolo 81 nelle sue diverse membra e nella concatenazione di ogni comma di esso con ogni altro comma: quando l’articolo 81 dichiara che le Camere approvano ogni anno i bilanci, non è implicitamente affermato che esse approvano un documento nel quale si constati il bilanciarsi delle entrate con le spese? Un bilancio il quale non soddisfi alla condizione del bilancio o pareggio fra le due quantità, può essere considerato un vero e proprio bilancio?

A questo punto, ecco presentarsi alla mente il contrasto fra quello che è il presupposto necessario dell’articolo 81, e quelle che possono essere le contingenze straordinarie le quali vietano l’attuazione del presupposto.

È vero che se in via normale il bilancio presuppone il pareggio sostanziale fra entrate e spese, in tempi straordinari, all’indomani di una guerra, feconda di sì doloroso retaggio, ci si può contentare di un equilibrio formalmente determinato nel bilancio in cui il pareggio non esiste. Si può, tuttavia, pur in siffatte circostanze straordinarie dimenticare che se in un certo momento fu giocoforza al Parlamento approvare un bilancio che fosse lontano dal pareggio, lo sforzo di tutti deve tendere verso la meta del pareggio?

Il relatore sente questa esigenza logica quando, verso la fine della relazione, afferma che verrebbe meno il rispetto alla norma costituzionale dell’articolo 81 “se la indicazione dei mezzi avesse riguardo puramente e semplicemente delle entrate del bilancio facendo affidamento su di una loro elasticità in aumento. La elasticità, quando possa ragionevolmente essere prevista, sarà di conforto per la gestione del bilancio già approvato, ma non costituisce elemento per coprire nuove o maggiori spese se non quando si sia tradotta in un incremento effettivo formalmente riconosciuto con nota di variazione della entrata”.

Qui il relatore sembra distinguere fra uno stato di fatto e uno stato di diritto. Finché gli aumenti delle entrate costituiscono soltanto un fatto reso noto al pubblico dalle situazioni mensili del Tesoro, l’aumento stesso dovrebbe essere devoluto a coprire le spese del bilancio già approvato, sia che queste rientrino nei limiti del bilancio, sia che li eccedano in conseguenza di leggi precedenti alla pubblicazione del bilancio medesimo. Se però quelle maggiori entrate vengono formalmente riconosciute con nota di variazione, allora esse potrebbero essere destinate a coprire nuove o maggiori spese.

È adombrato così il concetto di maggiori entrate, le quali potrebbero convenientemente essere destinate alla copertura del disavanzo determinato nel bilancio di previsione. Finché non si verifichi l’atto formale di una nota di variazione, la convenienza porterebbe infatti a trarre partito dagli incrementi naturali delle entrate per coprire le spese lasciate scoperte nel bilancio di previsione; intervenuto l’atto formale della variazione di bilancio, altra potrebbe essere la destinazione delle maggiori entrate medesime.

Dipenderebbe, cioè, dalla volontà del Governo e del Parlamento di destinare le maggiori entrate a coprire il disavanzo di bilancio (silenzio) ovvero nuove o maggiori spese (nota di variazione dell’entrata). Si può presumere che questo sia stato l’intendimento del legislatore costituente?

Bene il relatore, con espressione lapidaria, ha posto in rilievo il punto fondamentale del problema; ha voluto davvero il legislatore preoccuparsi soltanto di non alterare in pejus con nuove leggi l’equilibrio fra entrate e spese approvato con legge di bilancio sia che questo equilibrio sia effettivo, come se sia puramente teorico?

Qui il nocciolo del problema; e sembra che per risolverlo occorra badare alle conseguenze, le quali deriverebbero dalle diverse interpretazioni date al comando del legislatore costituente.

Se si suppone che l’ultimo comma dell’articolo 81 non possa disgiungersi dal concetto di bilancio, ossia di pareggio, se ne deduce la conseguenza che il legislatore costituente abbia voluto affermare l’obbligo di Governi e Parlamenti di fare ogni sforzo verso il pareggio. Quindi, in una situazione di disuguaglianza, fra entrate e spese, il costituente avrebbe ordinato a Parlamenti e Governi di dedicare innanzi tutto l’opera loro ad aumentare le entrate e a diminuire le spese, o a compiere una combinazione opportuna delle due azioni sì da giungere al pareggio.

Se si suppone invece che si tratti soltanto di un divieto “di non alterare in peggio”, non si consacra quasi, almeno per l’esercizio in corso, la permanenza del disavanzo? Non si riconosce in questa maniera quasi un diritto a perpetuarsi nei disavanzi previsti al principio dell’anno? Che cosa si direbbe di un padre di famiglia il quale, malauguratamente per lui, al principio dell’anno prevede di avere un reddito di 50.000 lire al mese ed una spesa di 70 mila; ma, poiché durante l’anno le sue entrate crescono da 50.000 a 55.000 lire al mese si dimentica delle 20.000 lire di vuoto che ha nel suo bilancio ed allegramente seguita a far debiti per 20 mila lire consacrando le 5.000 lire di maggior reddito a portare il totale delle sue spese da 70.000 a 75.000 lire? Si direbbe che costui è assai imprevidente, ed un po’ per volta il credito verrebbe a mancargli, così che ben presto sarebbe costretto forzatamente a ridurre le sue spese nei limiti delle disponibilità.

Lo Stato si può comportare diversamente?

Il punto merita esame attento; ma certo non si può risolvere partendo dall’assioma che i disavanzi iniziali siano tabù da conservare religiosamente intatti.

L’articolo 81 della Costituzione costituisce il baluardo rigoroso ed efficace voluto dal legislatore costituente allo scopo di impedire che si facciano nuove o maggiori spese alla leggera, senza aver prima provveduto alle relative entrate.

Quando il legislatore costituente ha introdotto nella Costituzione una norma tanto giustamente rigida, è forse partito dal presupposto che essa potesse essere interpretata nel senso di lasciar perpetuarsi un disavanzo preesistente?

Se così fosse, il valore dell’articolo 81 non si ridurrebbe a nulla? Basterebbe negli stati di previsione attenuare le cifre delle entrate ed incrementare quelle delle spese per dare ad un Governo il quale fosse meno di quello che il Parlamento ha oggi designato a reggere le cose dello Stato pensoso del pareggio del bilancio e della salvezza della lira, la possibilità di girare l’articolo 81, osservandolo nell’apparenza e violandolo nella realtà. Attenuando le previsioni delle entrate si faciliterebbe la formazione di maggiori entrate e si incoraggerebbero quindi le maggiori ed ulteriori spese.

Si può ammettere che di fatto non tutti i bilanci si bilancino a causa di situazioni provvisorie derivanti da conseguenze di guerra o da crisi, o da altri avvenimenti; ma si deve altresì riconoscere che se bilancio vi ha da essere, il Parlamento non può non essere animato dalla volontà di fare tutto lo sforzo possibile per ottenere che esso si chiuda con l’eguaglianza fra entrate e spese, od almeno con la minore possibile disuguaglianza fra di esse.

Possiamo noi dunque partire dalla premessa che, poiché un dato disavanzo era previsto al principio dell’anno finanziario, il disavanzo medesimo sia considerato come una specie di idolo a cui non si possa recare offesa tentando di farlo scomparire?

Forse, a cosiffatte gravi domande, non si può dare una risposta perentoria, valida in tutti i casi. Prendendo l’esempio del padre di famiglia, unanime sarebbe per fermo il biasimo verso chi, noncurante dello sbilancio preesistente nella sua economia, si affrettasse a convertire ogni nuovo guadagno in una nuova spesa; ma riscuoterebbe più che indulgenza, approvazione colui che contraesse nuovi debiti o destinasse anche tutti gli incrementi di entrate all’acquisto di medicine necessarie a salvare la vita del figlio.

A conclusione analoga si può forse giungere in materia di copertura di spese pubbliche. Ardua impresa è quella di distinguere fra incremento nel gettito di vecchie imposte accertato per l’esperienza dell’esercizio finanziario in corso ed incremento sperato dall’adozione di nuovi tributi o da inasprite tariffe di imposte vecchie. Poiché la materia imponibile è una sola ed il gettito di ogni imposta è dipendente da quello di ogni altra imposta, ben può darsi che la istituzione di una nuova imposta o l’inasprimento della tariffa di una vecchia sia cagione di diminuzione, anziché di aumento nel gettito “complessivo” dei tributi statali; e ben può accadere che il mezzo più efficace per accrescere il gettito complessivo sia la diminuzione delle tariffe imposte.

In ogni caso la soluzione da darsi al problema della utilizzazione degli incrementi di entrata, sia che questi derivino da più abbondante rendimento dei vecchi tributi, sia che essi siano la conseguenza della istituzione di nuove imposte, non sembra che possa essere unilaterale.

La norma posta dall’articolo 81 non vieta esplicitamente che l’incremento di entrata possa essere devoluto a coprire nuove spese; ma non obbliga a seguire siffatta regola. La prudenza nella gestione del pubblico denaro sembra invero consigliare una condotta appropriata alla situazione di fatto del bilancio.

In una situazione di bilancio in effettivo pareggio od avanzo, la mente è tratta sovratutto a meditare quando si verifichi un incremento nelle entrate, sulle alternative: nuove spese e quali? Od alleggerimento e quindi perfezionamento delle imposte vigenti? Ovvero ancora rimborso di debiti? E può darsi che Governo e Parlamento scelgano una giusta combinazione delle diverse vie.

Ma in una situazione di bilancio, com’e` l’attuale, di grave disavanzo, la mente sembra altrettanto spontaneamente rivolgersi al compito ansioso di riconquistare il pareggio, condizione prima di progresso economico del paese e di salvezza della lira; e pare consentire a trarre dall’incremento delle entrate, qualunque ne sia l’origine, da vecchie o da nuove imposte, argomento a nuove spese solo quando queste si palesino davvero urgenti e necessarie, e non assorbano tutto l’incremento destinato a coprire innanzi tutto sovratutto il disavanzo accertato all’inizio dell’anno finanziario.

Questi, che Le ho esposto, caro Ministro, sono dubbi e quesiti; lascio a Lei di considerare se gli stessi meritino di essere tenuti presenti nell’assolvimento dei compiti che la Costituzione affida all’opera concorde di tutti i poteri dello Stato.