Le sovvenzioni ai Comuni

«La Stampa», 16 marzo 1901

Abbiamo sott’occhio il testo del disegno di legge sui provvedimenti economici e finanziari, coi relativi allegati. È un documento importante, di cui importa fare un esame ponderato. Crediamo opportuno cominciare da una breve indagine su quell’istituto che si presenta coi caratteri della maggiore novità: il fondo di reintegrazione ai Comuni a compenso delle perdite derivanti dall’abolizione dei dazi sui farinacei e dalla trasformazione dei Comuni chiusi in Comuni aperti.

Abbiamo detto che si tratta di un istituto nuovo. In realtà esso è stato già ripetutamente applicato all’estero: in Francia, sotto il nome di fonds communs, da distribuirsi ai dipartimenti più bisognosi; in Prussia, colla Lex Huene del 1885, per cui alle città si assegnavano i proventi dei dazi agrari prussiani sul grano e sul bestiame; nell’Olanda, dove i dazi di consumo si abolirono nel 1865, mediante la cessione ai Comuni di 4/5 dell’imposta personale. Ma tanto grandi furono gli inconvenienti del sistema delle dotazioni, che fu abolito in Francia nel 1866, in Prussia nel 1893, e se ne sta ventilando l’abolizione anche in Olanda.

Anche nel Belgio, quando, nel 1860, riuscì al Ministero Frere-Orban di condurre in porto l’abolizione del dazio consumo, a sopperire al fabbisogno di 14 milioni che 78 enti locali coprivano coi proventi del dazio, mancò il coraggio di dare sviluppo alla tassazione diretta locale; e si formò invece un fondo con parte dei proventi delle imposte indirette erariali sul tabacco, lo zucchero, il caffè, il vino, la birra e coi redditi netti del servizio postale.

A poco a poco il fondo crebbe e supera ora i 30 milioni, dando origine a continue lotte fra i Comuni rispetto ai criteri con cui deve farsi la distribuzione del fondo e spingendo a diminuire le imposte comunali speciali per trarre maggior giovamento dalle larghezze governative.

In Inghilterra, essendo le rates od imposte locali assise esclusivamente sulla ricchezza immobiliare, si cominciò dal 1846 a concedere dei grants in aid, delle sovvenzioni agli enti locali da parte dell’erario dello Stato, nell’intento di far concorrere i proventi delle imposte sui consumi e sul reddito in genere, compreso quello mobiliare, alle spese locali. Malgrado che il Gladstone ripetutamente denunciasse codeste sovvenzioni come contrarie alla indipendenza dei poteri locali e cagione di servilismo al Governo centrale, esse crebbero ognora più, e si moltiplicarono di numero in modo da renderne necessaria una sistemazione completa. Nel 1888, infatti, col Local Government Act si consolidò il sistema empirico finora adottato e di stabilì che una parte dei proventi dei diritti di patente, delle dogane, delle imposte di fabbricazione e dell’imposta sulle successioni fosse senz’altro distribuita secondo certe regole agli enti locali. Mentre con tale riforma non si toglieva nulla dell’effetto deleterio delle dotazioni sul sentimento di responsabilità e di indipendenza dei poteri locali, si aggiunse il destarsi di cupidigie mai soddisfatte e di irrequiete gelosie fra i vari enti desiderosi di assicurarsi la quota più ampia possibile dei doni governativi.

E si comprende che le cupidigie e le gelosie debbano essere molte se il totale degli aiuti pecuniari dati dal Governo agli enti locali salì da 5,258,820 lire sterline nel 1890 a 10,000,381 lire sterline (più di 250 milioni di lire italiane) nel 1900. Il breve esame fatto degli esperimenti che all’estero furono compiuti del sistema delle dotazioni ci ammaestra quindi che esso dà origine a due inconvenienti:

1)    ad una degenerazione dell’autonomia locale ed a contese fra i Comuni per giungere ad attirare a sé la più larga quota possibile del fondo governativo; onde incertezze ed arbitrii nei sistemi con cui la ripartizione deve farsi;

2)    alla tendenza del fondo di dotazione ad ingrossare ognora più per la facilità data ai Comuni di far fronte alle spese locali senza sacrificio immediato dei contribuenti cittadini. Cosa questa talmente minacciosa per i Governi che in tutti i paesi dove l’Istituto della dotazione vige è universale la persuasione che esso debba essere abolito, ed anzi in due paesi, la Francia e la Prussia, a tale abolizione si è già dovuto addivenire.

Sarebbe ingiusto però di condannare in ogni caso il sistema delle dotazioni. Come avverte il prof. Conigliani, il quale, per avere scritto un dotto libro su La riforma delle leggi sui tributi locali, fu scelto dall’attuale ministro Wollemborg a suo consultore scientifico per la riforma tributaria, la dotazione può mirare a soccorrere gli enti locali, non per bisogni generali finanziari, ma per l’adempimento d’una speciale funzione loro assegnata. Essa può e deve allora giustificarsi, perciò che questa funzione è rivolta a dare soddisfazione ad interessi prevalentemente locali bensì, ma anche generali, cosicché vuole giustizia che anche lo Stato ne sopporti in parte le spese.

Ad esempio, i Comuni sopportano oneri gravosi per servizi di viabilità, di pubblica sicurezza e di istruzione elementare e media che bene a ragione molti asseriscono essere servizi di Stato. Sembra giusto che lo Stato contribuisca con un sussidio a rendere meno gravosa ai Comuni una spesa di indole generale che lo Stato colle sue leggi impone.

Onde legittime possono dirsi quelle dotazioni che lo Stato distribuisce alla stregua dei servizi pubblici generali che i Comuni compiono. Non vi ha allora il danno dell’intervento del potere centrale a scapito delle autonomie locali; e scema altresì il pericolo degli arbitrii e delle gelosie perniciose a proposito della distribuzione dei fondi governativi; perché il sussidio può in questo caso essere distribuito in base a criteri oggettivi che non lasciano adito ad arbitrii ed a pressioni parlamentari, come i chilometri di strada da mantenersi, la spesa per le carceri mandamentali, il numero degli allievi iscritti nelle scuole elementari. Così in Inghilterra il Public Education Department sussidia le scuole pubbliche elementari sulla base di tanti scellini per ogni allievo inscritto e frequentante nelle scuole medesime.

Soddisfa alle condizioni sue poste il sistema che si vorrebbe applicare oggi in Italia?

I freni che si propongono ai pericoli nascenti dal sistema delle sovvenzioni date ai Comuni sono i seguenti:

1)    transitorietà – limitazione a cinque anni – del sussidio che dovrà cessare non appena abbiano i Comuni potuto rimediare interamente allo squilibrio finanziario prodotto dalla riforma;

2)    sussidiarietà della sovvenzione concessa soltanto ove i Comuni dian prova di avere fatto ogni legittimo sforzo, perché sia attenuato quello squilibrio mercé l’imposizione di dazi sulle carni, sui vini, sul riso, sullo zucchero, sui grassi, sui combustibili destinati al riscaldamento ed alla illuminazione, sui foraggi e sui materiali da costruzione; mercé l’aumento della sovrimposta sui terreni e sui fabbricati, e mercé un più largo uso della tassa esercizi e rivendite e domestici e vetture destinate a gravare su quella ricchezza mobiliare che ora sfugge in gran parte al fisco;

3)    la istituzione di una Commissione, composta di magistrati, consiglieri di Stato ed alti funzionari, incaricata di distribuire il fondo per le sovvenzioni ed autorizzata perciò ad esaminare i bilanci dei Comuni, riordinarne le imposte ed elevarne le sovrimposte, e ridurne ed eliminarne entro certi limiti le spese facoltative e ridurne quelle obbligatorie;

4)    affinché i Comuni non accrescano le loro spese ed elevino domande di maggiori aiuti, è fatto loro divieto di apportare alcuna variazione di entrate e di spese, finché duri l’aiuto dello Stato, senza il consenso della Commissione.

Non si può negare che le cautele immaginate nel disegno ministeriale per diminuire le offese che il sistema delle sovvenzioni arreca all’autonomia dei Comuni ed il pericolo che esso cagiona all’erario dallo Stato non siano destinate ad avere qualche efficacia.

Ma l’esperienza delle nazioni straniere ci ammaestra come questo istituto, introdotto quasi sempre come espediente provvisorio, si sia a poco a poco radicato ed esteso e, laddove con audace riforma non fu abolito, abbia dato luogo a crescenti, spese a carico del Governo ed a continue contese fa i Comuni desiderosi di fruire dell’aiuto gratuito erariale.

Perché da noi il sistema delle sovvenzioni desse buoni frutti invece di quelli cattivi dati all’estero, occorrerebbe:

1)    distribuire il sussidio in base a criteri oggettivi simili a quelli accolti in Inghilterra. Il che non ci pare facile, perché non sempre la perdita provata dai Comuni per la riforma daziaria avrà un rapporto diretto colle funzioni di Stato, ad esempio, quella dell’istruzione elementare, affidate ai Comuni;

2)    far sì che alla fine del quinquennio 1901-1906 i Comuni siano in grado di fare a meno del sussidio. E nemmanco questo ci sembra agevole, perché bisognerebbe che i Comuni, dopo aver già ora portato al massimo le sovrimposte e le imposte locali per fruire della sovvenzione governativa, trovassero altri cespiti di entrata tali da provvedere fra cinque anni alla cessazione di questi sussidi.

Devesi concludere quindi che da noi, come all’estero , il sistema delle sovvenzioni sia destinato in primo luogo ad accrescere le ingerenze governative negli affari locali e ad accrescere altresì gli abusi del parlamentarismo, e sia destinato inoltre a non potere essere abolito quando siano trascorsi i cinque anni prefissi alla sua durata.

Concludiamo quindi colle opportunissime parole scritte dal Conigliani, il dotto consigliere scientifico del ministro Wollemborg, a proposito del sistema che oggi discutiamo: «Se le difficoltà della riforma tributaria consigliano un procedimento graduato e quindi una serie di stadi transitori, ciascuno di questi deve rappresentare un miglioramento anche nel campo dell’autonomia finanziaria e non quindi ammettere neppure come espediente transitorio l’istituto delle dotazioni.»