Le entrate non derivanti da imposte

Principi di scienza della finanza, Einaudi, Torino, 1949, Libro I, pp. 11-86

I

Dei prezzi quasi privati

Del demanio fiscale in genere e del demanio forestale in specie

9. – SI RICHIAMA LA DEFINIZIONE DEL PREZZO QUASI PRIVATO. – Vedemmo sopra che la prima categoria di bisogni pubblici è quella di bisogni perfettamente individualizzabili a cui gli uomini provvedono per mezzo dell’organizzazione pubblica per ottenere un beneficio indivisibile incidentale. In tal caso essi pagano allo stato un prezzo quasi privato: privato perché stabilito sul mercato secondo le stesse leggi dei prezzi nella economia privata; quasi perché con esso si ottiene incidentalmente, secondariamente un fine pubblico.

10. – COME ANCHE NELLA FINANZA SI PARLI DI PREZZI PRIVATI. – Devesi però notare che, prima di questa categoria di prezzi quasi privati, si deve tener discorso, anche nella finanza, di prezzi privati puri e semplici. Perché sta di fatto che talvolta gli uomini soddisfano, per mezzo dello stato, a bisogni puramente privati, divisibili, senza che, nemmeno incidentalmente, si ottenga nessun vantaggio indivisibile pubblico.

11. – IL PREZZO PURAMENTE PRIVATO NELLA PUBBLICA FINANZA È UN ANACRONISMO STORICO. – In verità il prezzo privato in finanza si può considerare un vero e proprio anacronismo storico. Gli uomini pagano talvolta allo stato prezzi puramente privati per procacciarsi cose di cui potrebbero benissimo fornirsi presso imprenditori privati; ma ciò è un residuo di condizioni che sono ormai oltrepassate ed è difficile ritornino.

I prezzi puramente privati, invero, si hanno per i frutti dei beni del demanio fiscale propriamente detto o beni patrimoniali puri dello stato.

I prezzi che si hanno in questa categoria di entrata sono in tutto simili a quelli dell’economia privata come risulta evidente dalla stessa definizione economica dei beni del demanio fiscale. In linguaggio economico si chiamano, invero, entrate del demanio fiscale le entrate che lo stato ottiene alla pari di un qualsiasi proprietario privato. I prezzi sono stabiliti sul mercato come per qualsiasi altro bene privato e ciò si capisce, perché se guardiamo i cespiti di tali entrate, vediamo che sono costituiti da case, terre, miniere di cui lo stato ha la proprietà e di cui vende i prodotti. Così il grano venduto dallo stato che lo produce sui terreni suoi, avrà in un certo momento lo stesso prezzo di quello venduto dai proprietari privati; se allo stato venisse il desiderio di fissarne uno più elevato, non ne venderebbe neanche un quintale. Così l’affitto delle terre e miniere di stato sarà corrispondente a quello fissato sul mercato per gli analoghi beni dei proprietari privati; come di fatto è accaduto per un certo tempo per l’affitto delle miniere di ferro dell’Isola dell’Elba a società private, prima che il legislatore si proponesse, vendendo il minerale di ferro dell’Elba a prezzi inferiori a quelli di mercato, od utilizzandolo in stabilimenti di carattere pubblico, di conseguire fini considerati pubblici, come di dare impulso alla industria siderurgica in Italia. Non v’è dunque, per quello che si riferisce alle entrate pure del demanio fiscale, nessuna differenza fra il privato e lo stato, il quale, vendendo i frutti dei suoi beni, avrà mezzo di soddisfare al costo di parte dei servizi pubblici.

È però, come si è detto, un anacronismo che lo stato possieda beni immobiliari, e ciò può spiegarsi solo pensando alle origini storiche della organizzazione finanziaria dello stato. Bisogna rimontare all’epoca feudale, quando ai sovrani erano stati assegnati beni come corrispettivo delle funzioni pubbliche da essi adempiute. I sovrani ed i grandi feudatari possedevano ampie distese di territorio come dotazioni, il cui reddito impiegavano per soddisfare i servizi pubblici. Solo in casi eccezionali il re convocava gli stati generali e chiedeva tributi che prendevano nome di donativi o sussidi. Normalmente il principe provvedeva alle spese dei servizi pubblici col reddito dei suoi beni patrimoniali. Non si concepiva che il principe normalmente potesse stabilire imposte sui sudditi.

Coll’andar del tempo questa concezione feudale finì per scomparire; col formarsi delle monarchie assolute e poi degli stati moderni, i beni pubblici divennero o una proprietà privata dei feudatari ovvero dello stato che li conservò per soddisfare ai fini pubblici, ma li amministrò come un privato qualunque.

12. – INOPPORTUNITÀ DELLA ESISTENZA DI UN DEMANIO FISCALE PURO E DI PREZZI PRIVATI PURI NELLA FINANZA PUBBLICA. – Le ragioni per cui un demanio fiscale puro ha finito per diventare un anacronismo, si possono considerare da due punti di vista.

13. – 1°. Dal punto di vista politico. – Anche da un punto di vista politico è inopportuno che lo stato conservi le entrate del demanio fiscale: tutta l’organizzazione statale moderna è in contraddizione con esse. L’attribuzione di terre al sovrano si era fatta perché egli potesse trovarsi in condizioni indipendenti e non fosse obbligato a ricorrere anno per anno alle imposte. Negli stati moderni – la cui essenza, dal punto di vista finanziario, sta appunto nel fatto che il governo non può soddisfare ad alcun servizio pubblico senza aver ricevuto i mezzi corrispondenti dai cittadini – l’esistenza di un forte demanio fiscale è una contraddizione in termini, poiché, possedendo larghi beni del demanio fiscale, gli stati potrebbero provvedere alle pubbliche spese senza mai chiedere imposte; e, non venendo così a contatto coi cittadini, potrebbero tendere a fini non voluti dalla generalità.

14. – 2°. Dal punto di vista della convenienza economica. – Coll’andar del tempo, gli stati si sono mostrati sempre più incapaci di utilizzare convenientemente i beni del demanio fiscale puro; essi non possono averne la cura necessaria, non possono sorvegliarne l’amministrazione; onde stimarono quasi sempre assai più opportuno realizzare il valor capitale, che può servire a far fronte a spese straordinarie.

L’esperienza del tempo in cui esistevano apprezzabili masse di terreni di proprietà dello stato o del comune dimostra che tutti credevano di aver diritto di esercitare il legnatico e il pascolo abusivo; i funzionari, nell’amministrarli, badavano più ad osservare i regolamenti che a ricavarne un reddito netto. Il complicato macchinario burocratico: direzioni generali, sotto-direzioni e divisioni, ispettori, amministratori, ecc. faceva sì che le spese assorbissero a dismisura prodotti di quei terreni. Di più, le persone incaricate non avevano interesse personale diretto a che i beni fossero produttivi. L’interesse di un pubblico funzionario a far fruttare una terra od una miniera non è infatti uguale a quello di un privato.

15. – CONVENIENZA DELL’ELIMINAZIONE DEI BENI DEL DEMANIO FISCALE PURO.- Accade perciò che il prezzo capitale dei beni del demanio fiscale sia per lo stato diverso da quello che sarebbe per un privato: il primo valuta nel suo inventario i beni, capitalizzando i redditi che effettivamente ricava, al tasso corrente di interesse; quindi un fondo che dia il reddito di 4.000 lire, essendo il tasso corrente di interesse del 4 %, corrisponde ad un capitale di 100 mila lire. Lo stato non potrà nell’inventario della sua fortuna patrimoniale attribuire a quel fondo un valore superiore a lire 100 mila. Il proprietario privato, che sa che da quel fondo potrebbe ricavare, con cure più attente e metodi colturali migliori, un reddito netto di 8.000 lire, può attribuire a quello stesso terreno, sempre sulla base dell’interesse del 4%, un valor capitale molto maggiore, per esempio, 200.000 lire.

Di qui nasce l’opportunità per parte dello stato di vendere i beni del suo demanio fiscale puro; essendo incapace di amministrarli così bene come i privati, lo stato recherebbe invero un danno grave a tutta l’economia nazionale, mentre farebbe il danno proprio, non realizzando il valor capitale potenziale del suo fondo.

16. – NORME PER L’ALIENAZIONE E DEVIAZIONI DA QUESTE REGOLE. – Dunque, ragioni politiche e ragioni economiche collaborano insieme per far scomparire l’anacronismo storico delle entrate del demanio fiscale puro, ottenuto per mezzo di prezzi privati fissati sul mercato libero. È opportuno che la scomparsa avvenga col massimo rendimento possibile per lo stato. Quindi, trattando del demanio fiscale puro, gli scrittori usano dare regole non tanto per l’amministrazione, quanto per l’alienazione di esso nel modo più rimunerativo per lo stato. Naturalmente la convenienza di alienare non è sempre la stessa in tutti i momenti. Per esempio, sarebbe inopportuna una vendita durante una guerra, perché allora il tasso d’interesse è elevato; se il tasso d’interesse è del 4 %, un fondo che dà un reddito di 4.000 lire si venderà per 100 mila lire, se invece il tasso è dell’8%, lo stesso fondo si venderà soltanto per 50 mila lire, perché il compratore, volendo avere l’8%di reddito, non potrà più pagarlo 100 mila lire, ma solo la metà. In tempo di pace perciò, quando il tasso dell’interesse è basso, si possono vendere i beni a prezzo elevato; onde è consigliabile la vendita in tempi di pace e di basso tasso di interesse. Questa però è solo una regola generale: talvolta lo stato può avere convenienza a vendere anche in tempo di guerra, potendo essere questo il modo più conveniente di procurarsi le grosse somme di cui ha bisogno. Se lo stato può vendere i suoi beni in tempo di guerra al 5 %, è vero che perde in confronto al prezzo che potrebbe ricevere vendendo in tempo di pace sulla base del 4 %; ma guadagna se, non vendendo quei beni, è obbligato a far prestiti al 6 %.

I finanzieri consigliano inoltre di vendere a piccoli lotti, di guisa che non solo i ricchi ma anche i piccoli risparmiatori possano comperare, il che porta ancora alla benefica diffusione della piccola proprietà.

Da consigliarsi è inoltre la vendita a rate, in modo che i modesti proprietari possano ammortizzare il prezzo negli anni successivi all’acquisto. Cosicché i compratori accorreranno ancor più numerosi, bastando ad essi di avere pronte in contanti 5.000 lire per comperare un fondo del valore di 20.000 lire, che finiranno di saldare a poco a poco negli anni successivi, coltivando con diligenza e risparmiando sui frutti ricavati dal podere acquistato.

17. – SI RITORNA AL DISCORSO DEL PREZZO QUASI PRIVATO. – Eliminato il demanio fiscale puro, il discorso della scienza finanziaria comincia dunque, come si disse nel quadro della classificazione e in principio del presente capitolo, dal prezzo quasi privato. Trattasi di un prezzo che, alla pari dei prezzi economici privati, si determina ancora liberamente sul mercato, come se lo stato fosse un venditore qualunque di beni. La sua caratteristica sta in ciò che lo stato non lo ottiene come fine a se stesso, come nei prezzi privati del demanio puro, ma allo scopo inscindibile di raggiungere certi fini pubblici dallo stato considerati importanti. Il caso tipico è quello delle foreste.

18. – LA VENDITA DEI TAGLI DEI BOSCHI A PREZZI PURI PRIVATI. – Qualora lo stato possegga e amministri foreste, esso si regola nella vendita dei tagli del bosco alla stessa guisa dei privati. Lo stato deve per i tagli suoi accettare i prezzi che sono fissati sul mercato. Un’alienazione a prezzi troppo elevati allontanerebbe i compratori, alla stessa guisa che una vendita a prezzo inferiore costituirebbe un favoritismo indebito per qualche commerciante, che rivenderebbe il legno subito ai prezzi del mercato senza difficoltà.

19. – L’ELEMENTO DI UTILITÀ PUBBLICA È LA CONSERVAZIONE DELLE FORESTE. – Tuttavia nel caso delle foreste non si può parlare di un prezzo privato puro. Accanto ad esso vi è un elemento pubblico, che deriva dalla utilità della conservazione delle foreste. Lo stato cioè non possiede le foreste allo scopo esclusivo di ricavare il prezzo privato dei tagli. Se le possedesse per questo scopo meglio sarebbe alienarle, per i motivi dimostrati parlando del demanio fiscale puro. Lo scopo principale del possesso del demanio forestale è per lo stato un altro: la conservazione, nell’interesse pubblico, delle foreste. Danni gravissimi derivano infatti dalla distruzione delle foreste, sia economici, sia tellurici; il terreno pochi anni dopo il diboscamento diventa nuda roccia; gli abitanti della pianura sono danneggiati dalle inondazioni repentine nei tempi di piena; nelle valli si formano paludi e si diffonde la malaria; lo stato infine deve provvedere ad arginature continue e addivenire ogni anno a condoni delle imposte per sollevare i contribuenti più duramente colpiti.

20. – RAGIONI PER CUI LO STATO È PIÙ EFFICACE CONSERVATORE DELLE FORESTE CHE I PRIVATI:

1. Durata limitata della vita dell’uomo e illimitata dello stato. – Le ragioni che militano a favore dell’esercizio statale della selvicoltura, derivano anzitutto dalla durata limitata della vita umana. Difficilmente l’uomo giunge a poter godere del taglio delle foreste ad alto fusto piantate nella sua giovinezza. Se poi partiamo dall’età in cui l’uomo diventa proprietario di terre, vediamo che la probabilità di godere del frutto dell’opera propria si restringe ancor più. L’età economica del proprietario di foreste si può ritenere compresa fra i 25-30 anni e i 60-65 circa. È evidente che, in genere, una persona fa i suoi calcoli economici per la durata della sua vita e difficilmente oltre di essa; investe quindi i suoi capitali per averne un utile diretto e poterne godere; soltanto le persone molto previdenti agiscono facendo risparmi ed investimenti che perdurano negli effetti dopo la loro morte. Data la natura umana normale, tutti gli uomini preferiscono investire i propri capitali per averne subito un godimento e quindi si astengono dal fare imboschimenti perché gli alberi fruttano soltanto dopo un lungo numero di anni.

Naturalmente non tutte le foreste si comportano nella medesima maniera. Ci sono i boschi cedui, i quali hanno una evoluzione da 7 a 15 anni, ossia che cominciano a poter essere tagliati dopo 7 anni, al più 15 dal piantamento. Questi boschi cedui sono adatti perciò alla proprietà privata. Ma quando si passa ai querceti, alle abetaie, ai faggeti, alle pinete, ecc., ed il periodo si allunga ai 70, ai 100, ai 150 anni, l’uomo dispera di ottenere egli il guiderdone dei suoi sacrifici, anzi dispera persino per i propri figli e nipoti.

Ora si pensi che le essenze forestali a rapida crescita allignano specialmente nella pianura, nel colle basso e nelle prealpi; epperciò in queste regioni la proprietà privata è sufficientissima ed adatta a promuovere il rimboschimento entro i limiti della convenienza. Laddove le essenze forestali a lenta crescita sono proprie dell’alta montagna e dell’alto colle; e qui, appunto dove si ha maggior bisogno di rimboschimento, la proprietà privata si palesa inadatta a promuovere la conservazione e la estensione della superficie boschiva. Qui sorge l’opportunità dell’intervento dello stato, il quale può partire da un punto di vista diverso: lo stato ha una vita indefettibile; i suoi amministratori devono agire non solo nell’interesse della generazione loro, ma anche delle future; essi possono fare un investimento di capitali, i cui frutti si percepiscono a lunga scadenza e possono anche affrontare nei primi anni una passività che sarà largamente compensata in seguito. Lo stato può fare calcoli lungimiranti, corrispondenti alla natura stessa sua; poiché esso vive in perpetuo nella successione ininterrotta delle generazioni.

Certamente queste considerazioni suppongono che i legislatori e gli amministratori della cosa pubblica siano lungimiranti, più previdenti della media dei proprietari privati. Se tale risultato non si può sempre conseguire ad opera diretta di corpi politici, si possono ottenere risultati ragguardevoli affidando lo svolgimento del programma forestale ad un corpo forestale specializzato, fornito del pregio della continuità. E, per le foreste, la continuità d’azione per lunghi periodi di tempo si può dire sia tutto.

21. b) Semplicità dell’amministrazione forestale. – Si è detto che lo stato è di solito un cattivo amministratore; perché non ha modo di esigere dai suoi funzionari una solerte cura delle intraprese loro affidate, dato il sistema della gerarchia complicata ed irresponsabile. Questo argomento perde però in parte il suo valore nel caso dell’amministrazione forestale.

Una volta fatta bene la piantagione, il bosco cresce da sé: l’amministrazione pubblica non ha più bisogno di nuove iniziative e non corre gravi rischi. Col procedere degli anni aumentano gli alberi da se stessi di volume e di prezzo; occorre solo provvedere ai diradamenti, alle rinnovazioni delle piante morte, alla difesa contro il boscheggio abusivo, alla tutela del terreno contro le erosioni delle acque; ed infine ai tagli secondo le epoche che scienza e pratica insegnano più adatte alle varie essenze forestali. È dunque quella forestale un’industria che si svolge quasi da se stessa indipendentemente dalla iniziativa industriale maggiore o minore che possono avere gli impiegati. L’amministrazione dello stato è adatta a perseguire questo fine che è di tutela più che di gestione: si tratta di tutelare l’albero contro i danni che possono essergli portati dagli uomini e dalle intemperie: funzione quasi di polizia per la quale adattissimo è lo stato.

22. – c) I costi sono minori per I’amministrazione di stato che per i privati. – Lo stato, inoltre, può avere costi minori dei privati. Il privato se ha delle foreste, difficilmente le ha di tale estensione per cui gli convenga un’amministrazione speciale di guardie forestali, ecc.; quindi, l’amministrazione del privato per piccole estensioni di bosco sarà sempre mal fatta e costerà relativamente più di un’amministrazione di stato, la quale è più estesa. Il privato inoltre dovrà accollare tutta la spesa dell’amministrazione della foresta alla foresta stessa, così che tutto il suo costo si dovrà chiamare costo forestale: invece l’amministrazione dello stato deve fare spese ed avere un’amministrazione forestale anche non possedendo foreste, in quanto che lo stato, anche se non possiede foreste, deve curarsi della conservazione delle foreste stesse. Se questo diventa proprietario delle foreste, non per ciò la spesa, che già sostiene per la conservazione dei boschi, viene ad essere accresciuta a dismisura, per ciò solo che dovrà provvedere inoltre alla amministrazione di essi boschi, divenuti suoi; anzi, in parte lo stato può giovarsi, per questo nuovo scopo, della stessa amministrazione di cui si serve per sorvegliare le foreste altrui; se prima spendeva 100, ora potrà spendere 200; ma non tutte le 200 dovranno essere accollate alla gestione della foresta, perché 100 lire le avrebbe spese ugualmente prima, per la semplice tutela del territorio forestale di proprietà altrui. Così è dimostrato come sia migliore la condizione dello stato rispetto a quella dei privati per quanto riguarda la proprietà forestale.

Anche sotto questo rispetto, i vantaggi innegabili che lo stato offre per la conservazione e l’amministrazione delle foreste possono in pratica talvolta essere diminuiti dalle costose abitudini generali delle pubbliche amministrazioni.

Tutto sommato però, sembra che, per quanto i costi dell’amministrazione pubblica forestale in regime di foresta di stato possano essere alti, essi possono ancora stare al disotto dei costi della gestione privata, accresciuti questi dai costi della pubblica sorveglianza (che dovrebbe pur sempre esistere, come fu spiegato sopra) sulla gestione privata stessa.

23. – d) I prodotti sono maggiori per lo stato che per i privati. – Se i costi dello stato sono minori, inversamente i prodotti sono maggiori di quelli del privato.

Infatti i privati che posseggono foreste, ne traggono solo redditi in ragione dei tagli, i quali si fanno per una sezione più o meno grande (1/20, 1/30, 1/40, 1/50, 1/100, 1/150), della superficie totale ogni anno, a seconda della natura degli alberi allevati. Anche lo stato ha questo reddito, ma può averlo in modo migliore, in quanto che esso, date le ampie superfici di foreste che necessariamente deve possedere, può regolare razionalmente i tagli, può distribuire le piantagioni in vari lotti in guisa da poter equilibrare i suoi redditi nel tempo. Invece un proprietario privato che abbia dieci, venti, cinquanta o cento ettari di foresta come potrebbe dividere in molti lotti il taglio delle sue piante? Egli si esporrebbe a grandissime spese, per evitare le quali rinuncia a fare il taglio ogni anno con evidente perdita per gli alberi che hanno superato l’età economica o che non l’hanno ancora raggiunta.

Dicesi età economica quella dopo la quale l’incremento annuo legnoso dell’albero è minore dell’interesse che si guadagnerebbe, tagliando l’albero, e mettendo a frutto il ricavo. Razionalmente perciò la vita dell’albero si allunga se il saggio di interesse sul mercato diminuisce; si accorcia se il saggio di interesse aumenta.

Per tutti questi motivi è evidente che il privato che non possegga grandissime estensioni di terreno, non può fare tagli razionali come può farli lo stato e quindi ne deve ricavare un provento minore.

Inoltre lo stato ricava dalla foresta alcuni redditi che non può avere un privato, poiché questi non può tenere conto del fatto che, sfruttando razionalmente la sua foresta, anche altri ne può avere un vantaggio. Lo stato ricava infatti vantaggi diretti dalla conservazione delle foreste. Dovrà fare meno spese, per esempio, per l’arginatura dei fiumi, dovrà erogare minori sussidi ai proprietari inondati, accordare meno condoni di imposte. Sono questi tutti redditi effettivi – spendere di meno vuol dire avere un reddito – perfettamente calcolabili, che il privato non ha, onde si comprende che l’industria forestale possa presentare per lo stato maggiori vantaggi che per il privato.

Le ragioni ora esaminate sono tanto chiare ed evidenti, che anche i più avversi alla conservazione del demanio fiscale di stato non negano l’opportunità che esso conservi ed accresca le proprie foreste. Quando si tratta di una funzione che potrebbe essere ugualmente bene compiuta dai privati, è male che lo stato se ne ingerisca; se si tratta invece di una funzione che sarebbe abbandonata o male compiuta da privati, od a cui soltanto lo stato può dedicarsi, non c’è motivo per cui una estensione di funzioni non debba essergli consentita.

24. – COME LE RAGIONI ADDOTTE PER IL DEMANIO FORESTALE DI STATO NON VALGONO PER IL DEMANIO FORESTALE DELLE PROVINCIE E PIÙ DEI COMUNI. – Non si è parlato delle province e dei comuni come proprietari di foreste, perché i motivi che valgono per lo stato circa la conservazione delle foreste, valgono meno per la provincia, e meno ancora per il comune. Infatti i comuni sono enti che si estendono su territorio relativamente ristretto; onde i comuni di montagna che soli potrebbero essere proprietari di foreste mancano degli stimoli, che spingono lo stato alla conservazione dei boschi.

Mentre lo stato può avere un’amministrazione che si regola secondo i principi generali e provvede energicamente alla difesa dei boschi contro coloro che mandano i bestiami al pascolo o vanno a far legna, quest’opera di difesa non può fare il sindaco del comune perché, se anche sa che un privato manda le sue capre nel bosco, molto spesso egli non fa nulla per i molti legami di parentela, di amicizia e di aderenza che può avere col contravventore.

Dal punto di vista dei redditi, va notato che mancano per il comune tutti quelli speciali e non forestali che abbiamo veduto sussistere per lo stato. Che cosa importa al comune di montagna di conservare le foreste per curare il vantaggio dei comuni della pianura, dal momento che l’opera sua, costosa per il suo bilancio, tornerebbe di vantaggio al bilancio altrui, senza che esso goda in nessuna maniera dei minori condoni d’imposta che il comune di pianura non sarà più costretto a fare ai proprietari del suo territorio? Ecco dunque che mancano gli elementi essenziali per poter con fondamento patrocinare la proprietà forestale dei comuni.

Nel caso della provincia, la posizione è intermedia tra lo stato od il comune. Può darsi che le province abbiano un territorio abbastanza esteso per cui sia conveniente ripetere il discorso che si è fatto per lo stato; ma ciò non sempre accade: alcune province sono quasi limitate alla montagna o abbracciano solo territorio di pianura. Spesso poi gli amministratori provinciali hanno interessi locali e sono quindi meno fermi nella tutela della conservazione di quel che possa esserlo una amministrazione di stato. Quindi, anche in questo caso è ragionevole e consigliabile togliere all’amministrazione locale ogni ingerenza nel demanio boschivo, che deve essere regolato dal potere centrale.

25. – LIMITAZIONI ALLE COSE DETTE SOPRA. – Con le osservazioni fin qui fatte non vorremmo aver lasciata l’impressione che tutti i boschi debbano esclusivamente essere posseduti dallo stato. Ci sono anzitutto i boschi cedui, le fustaie a rapida crescita (pioppi del Canadà od altre essenze), che i privati volentieri piantano di propria iniziativa, senza alcun bisogno dell’intervento dello stato.

Ma anche nella montagna e nell’alto colle l’opera dello stato non sarebbe opportuno che fosse la sola a svolgersi. Riuscirebbe a risultati relativamente scarsi, per la impossibilità di rimboschire milioni di ettari come sarebbe necessario. Lo stato è opportuno cominci dai luoghi dove il rimboschimento è più urgentemente richiesto per assodare il terreno, per regolare il corso dei torrenti montani, per proteggere gli abitanti. L’opera sua renderà più facile e stimolerà coll’esempio l’opera dei privati. Bene spesso costoro non rimboschiscono per ignoranza o per impossibilità assoluta di lottare contro elementi naturali troppo sfavorevoli. Ma quando vedessero i buoni risultati dei rimboschimenti statali, e quando l’opera dello stato nel frenare le acque avesse reso più agevole anche l’opera loro, anche comuni e privati sentirebbero non solo il pungolo dell’emulazione, ma anche dell’interesse di ricostruire le foreste a pro dei figli su terreni oggi assolutamente improduttivi. Si opererebbe così una sana divisione del lavoro tra l’attività dello stato, quella dei comuni e l’altra dei privati.

II

Dei prezzi pubblici

26. – PASSAGGIO DAL PREZZO QUASI PRIVATO AL PREZZO PUBBLICO. – Parlando del prezzo quasi privato, abbiamo veduto che lo stato provvede a soddisfare un bisogno individualizzato e divisibile degli uomini vendendo una merce a prezzi privati stabiliti sul mercato e procacciando loro in aggiunta il soddisfacimento contemporaneo di un bisogno indivisibile. Ad esempio, vende legna a prezzi di mercato soddisfacendo al loro bisogno individualizzato e divisibile di riscaldarsi e nel tempo stesso provvede a soddisfare, mercé la conservazione delle foreste, a bisogni igienici, di difesa dei terreni agricoli, ecc., che non possono facilmente individualizzarsi, che sono generali e indivisibili. Da questo caso al caso del prezzo pubblico il passaggio non è arduo. Basta che lo stato stabilisca i prezzi in un modo diverso da quello che sarebbe usato sul mercato libero. La caratteristica differenziativa del prezzo pubblico sta appunto nella adozione di prezzi diversi da quelli del mercato. Lo stato nel fissare tali prezzi può scostarsi più o meno dalle regole che determinerebbero il prezzo privato. In certi casi se ne discosta poco, in certi altri moltissimo; in genere potendosi affermare che, appena se ne discosta, siamo entrati nella categoria dei prezzi detti pubblici. Il bisogno da soddisfare col sistema dei prezzi pubblici è ancora un bisogno individualizzabile e divisibile; ma si ritiene che questo bisogno non possa essere soddisfatto dalle imprese puramente private, perché queste stabilirebbero dei prezzi puri privati, mentre si vuole che i prezzi siano stabiliti in altra maniera più conveniente ai consociati, il che può ottenersi soltanto facendo gerire l’impresa dallo stato o da privati delegati dallo stato. Di solito, dire che i prezzi devono essere stabiliti in maniera diversa da quella che sarebbe adoperata nelle contrattazioni private vuol dire che i prezzi devono essere fissati ad un livello più basso.

27. – QUATTRO ORDINI DI RICERCHE. – A questo punto quattro ordini di ricerche, essenzialmente diverse, si presentano dinanzi a noi. Una prima indagine consiste nel ricercare quali siano l’indole ed i connotati dell’impresa che si chiama pubblica, essendo esercitata dall’ente pubblico, e per i cui servizi si pagano prezzi pubblici. Quando si sappia quali sono i connotati caratteristici delle imprese pubbliche sorge un secondo problema subordinato: quali sono le ragioni che possono fare preferire piuttosto l’esercizio diretto a quello per delegazione dell’impresa per cui si è già riscontrato il carattere d pubblica? Terzo problema: quali sono i diversi metodi di esercizio diretto o per delegazione dell’impresa pubblica? Quarto problema: quali sono le regole da osservarsi per la formazione del prezzo pubblico, a differenza del prezzo privato?

1. Primo problema.

28. – COME LE INTRAPRESE PUBBLICHE A PREZZI PUBBLICI NON SIANO FACILMENTE CARATTERIZZABILI: E COME LA NATURA TECNOLOGICA DI ESSE NON SIA SUFFICIENTE ALL’UOPO. – Sarebbe sommamente desiderabile di possedere un criterio semplice con cui potere caratterizzare le imprese che devono essere assunte dallo stato ed i cui prodotti devono essere venduti col sistema dei prezzi pubblici: ma nessuna industria possiede per sé caratteristiche tecniche che la dichiarino industria di stato. Lo stato o i municipi possono esercitare l’industria delle ferrovie, del gas, dell’acqua potabile ed in tal caso possono venderne i servizi a prezzi non più privati, ma pubblici, perché fissati secondo norme particolari. Lo stato può fare benissimo tutto questo: ma non già perché l’esercizio statale sia assolutamente necessario per ragioni tecniche. Perché, ad esempio, l’industria del gas non potrebbe essere gerita da un privato, invece che dal municipio? In molti casi il municipio può anzi esercitare la sua intrapresa in concorrenza con Intraprese analoghe, gerite dai privati. Ciò può accadere perché queste intraprese non sono di per sé pubbliche; le poste sono di regola esercitate dallo stato, ma non dappertutto; così i telegrafi e i telefoni sono in certi paesi, come negli Stati Uniti, geriti da privati.

29. – LA CARATTERISTICA GENERALE DELLE INTRAPRESE PUBBLICHE STA NEL FINE PUBBLICO. – Non potendosi dire quali imprese siano tecnicamente pubbliche, bisogna limitarsi ad indicare i caratteri economici che in genere devono avere le industrie per essere considerate pubbliche. È evidente che soltanto nel fine, che lo stato persegue, è dato di trovare la caratteristica fondamentale dell’intrapresa pubblica.

L’intrapresa diventa pubblica, qualunque sia l’industria cui si riferisce, quando lo stato ritiene di poter, meglio dei privati, tutelare certi interessi pubblici od ottenere una maggiore somma di utilità pubblica collettiva. La espressione qui usata non è rigorosa, sovrattutto perché è sommamente malagevole dire che cosa si intenda per «utilità pubblica collettiva»; noi diciamo che questa si ha quando il legislatore opina essersi verificate certe condizioni, la cui esistenza è da esso reputata necessaria all’uopo.

30. – DELLE CONDIZIONI DATE LE QUALI LA PUBBLICA INTRAPRESA SODDISFA NELL’OPINIONE COMUNE AL REQUISITO DI UTILITÀ COLLETTIVA:

a)    Necessità di ovviare a frodi – Caratteristiche della frode che legittima la pubblica intrapresa – La monetazione. – Uno dei casi principali nei quali si scorge la maggiore utilità collettiva della impresa pubblica in confronto alla privata è quello in cui sia evidente la necessità di ovviare a frodi che danneggerebbero i consumatori. Si sa che, spesso, la concorrenza fra produttori privati si esercita, non nel senso di abbassare il prezzo, vendendo merce buona, ma di abbassar il prezzo deteriorando la merce e falsificandola. È questo un fatto notorio, che è sempre esistito in tutte le epoche e in tutti i paesi e costituisce certo un pericolo per i consumatori. Il legislatore può efficacemente intervenire per lo più con mere norme di polizia, senza che occorra l’intervento dello stato sotto forma d’intrapresa pubblica. Perché le frodi diano luogo all’opportunità di una intrapresa pubblica devono rivestire un carattere di pericolosità specifica così grave che singoli consumatori non possano difendersene, senza sottostare a spese troppo elevate; ed inoltre i danni della frode dai direttamente danneggiati si diffondano facilmente su altre persone che non sono intervenute nell’acquisto, le quali si possono quindi anche meno difendere.

31. – L’intrapresa pubblica più caratteristica sorta per queste ragioni è la fabbricazione della moneta. Dal punto di vista della salute personale reca molto minor danno la falsificazione della moneta che non quella del pane. Tuttavia, sebbene vi siano stati degli economisti i quali sostennero l’opportunità della coniazione privata, tal compito non si può lasciare ai privati per molte ragioni. I danni invero della monetazione privata sarebbero gravissimi: i privati ogni volta che ricevessero una moneta dovrebbero pesarla e saggiarla, il che sarebbe impossibile per ragioni ovvie, a meno di sottostare ad un costo proibitivo. Il danno sarebbe tale, che i privati non se ne potrebbero da soli difendere. Se questa industria fosse lasciata ai privati sorgerebbero naturalmente molte fabbriche concorrenti le quali andrebbero a gara nel fabbricare monete sempre peggiori, le quali, per la nota legge di Gresham, secondo cui la moneta cattiva caccia via la buona, caccerebbero dal mercato la moneta buona. Si verificherebbe di nuovo ciò che già avvenne nel Medio Evo, quando molti piccoli feudatari avevano diritto di conio: la falsificazione sistematica cioè del medio metallico circolante. Abbiamo ancora tracce di queste falsificazioni del nostro sistema monetario, dove, a tacere delle modificazioni accadute dopo, fin da prima della guerra la nostra lira era il risultato delle successive degradazioni che avevano condotto la nostra lira antica che pesava una libbra (circa 450 grammi) fino al peso di cinque grammi. Altri, che si era fermato prima di noi nella pratica di diminuire il peso della unità monetaria, aveva unità, come la lira sterlina 25 volte o come il dollaro 5 volte la nostra unità. La legge per cui la moneta cattiva caccia la buona, ridonda a danno non solo dell’individuo danneggiato, ma di tutti, perché questo succedersi continuo di falsificazioni produce instabilità generale dei prezzi, danni gravissimi generali in tutti gli strati della società. Dal carattere speciale delle frodi nel conio monetario derivò che la fabbricazione fu, fin da tempo antico, affidata allo stato, sicché quest’impresa per tal modo divenne pubblica. In verità non è che in origine lo stato abbia considerato la regalia della fabbricazione delle monete come un mezzo di tutela dei consumatori: in origine anzi i re si arrogavano il diritto di conio per poter godere essi soltanto del potere di abbassare il titolo ed il peso delle monete, senza temere la concorrenza dei falsi monetari privati. Tuttavia, a poco a poco dal male venne il bene, e oggi è universalmente ritenuto che compito dello stato sia di coniare moneta buona.

32. – b) Aderenza dell’impresa alla strada – Valore mediocre di questo argomento preso a sé. – Un’altra condizione che può dar luogo all’impresa pubblica è questa: che si tratti di un’industria aderente alla strada, alla via pubblica, che per necessità debba essere esercitata sulla pubblica via, come, ad es., le tranvie. L’esercente di queste linee di comunicazione può essere un privato, ma il permesso di esercizio gli può venire solo dal comune o dallo stato, e quindi l’esercizio dell’industria tranviaria, anche se privata, non si può immaginare se non per una concessione del proprietario della strada. Così ancora per le ferrovie, le quali passano, è vero, su via propria, cioè non destinata ai pedoni, ma ciò nondimeno hanno pur sempre bisogno dell’intervento dello stato per una dichiarazione di pubblica utilità che permetta l’espropriazione dei terreni che si devono attraversare con linee ferrate.

Ora, se in genere queste intraprese non possono sorgere senza servirsi della strada pubblica o senza ottenere concessione da parte dell’ente pubblico, è evidente che nasceranno rapporti di interesse tra l’ente pubblico e il privato che ottiene la concessione: l’esercente, mercé il diritto di uso della via, più facilmente si procaccerà la clientela ed otterrà un reddito elevato. Il vantaggio particolare che si ottiene mediante l’esercizio sulla pubblica via già costruita e mantenuta dall’ente pubblico deve trovare il suo contrapposto in un canone che l’impresa dovrà pagare all’ente pubblico. Di qui la necessità che, fra privato e ente, si stipuli uno speciale contratto. Sostengono parecchi a questo punto che sarebbe assai più semplice che le industrie di questo genere fossero esercitate dall’ente pubblico, perché può accadere che i privati diano un corrispettivo minore di quello corrispondente ai vantaggi effettivamente ottenuti, con danno evidente dei contribuenti; e perché può essere impossibile provvedere e regolare tutti i molteplici rapporti giuridici ed economici fra proprietario della strada ed industriale.

L’argomento non ha gran valore in se stesso, essendo forse più facile che esistano le necessarie qualità di onestà, abilità pratica e capacità amministrativa nei gestori della cosa pubblica nel momento della concessione dell’impresa a privati, che non l’abilità richiesta per una gestione continuata diretta dell’impresa medesima.

33. – c) Monopolio in cui si esercita un’impresa – Come le imprese aderenti alle strade siano anche quasi sempre imprese monopolistiche. – Argomento più forte è quello del monopolio. L’argomento del monopolio dice: certe determinate intraprese, che sono quasi sempre aderenti alla strada, sono esercitate in regime di monopolio; cioè l’esercente di quella intrapresa diventerà fatalmente un monopolista e fisserà non il prezzo privato derivante dalla libera concorrenza di più imprenditori sul mercato, ma il prezzo privato fissato in regime di monopolio. I prezzi di libera concorrenza tendono verso il costo di produzione delle intraprese meglio organizzate, Cosicché i produttori peggio organizzati sono via via eliminati da un mercato, il quale ha una indiscutibile tendenza verso i costi più bassi. Quindi, in regime di libera concorrenza, nell’economia privata i consumatori sono già tutelati dalla tendenza a prevalere delle intraprese che lavorano con costi più bassi. Quando invece vige il principio del monopolio, quando cioè vi è un solo produttore di una determinata merce, egli guarda solo il suo interesse e vende non a prezzo massimo o minimo, ma a quel determinato prezzo che gli dà il massimo guadagno. La condizione di monopolio si verifica spesso, quando l’intrapresa aderisce alla strada, perché è in tal modo impossibile immaginare una condizione di libera concorrenza perfetta; il moltiplicarsi delle intraprese è limitato da circostanze fisiche insormontabili che stanno nella natura stessa della strada e che non possono essere superate.

34. – Così accade per le tranvie: non si può immaginare la moltiplicazione dei binari sulla stessa strada; perché ciò porterebbe ingombro, e neppure l’uso degli stessi da parte di diverse società, perché sarebbe troppo difficile ripartire il costo del logorio della strada. Si potrà, è vero, stabilire un po’ di concorrenza dando concessioni a diverse società, per vie diverse della città, con percorsi quasi paralleli che uniscano punti quasi identici, ma anche a questa concorrenza c’è un limite. Lo stesso dicasi ancora per l’acqua potabile e per le linee telefoniche. Vi è quindi una limitazione fisica assoluta nel numero delle intraprese che possono esercitarsi sulla strada. In conseguenza di ciò è assurdo il pensare al moltiplicarsi oltre misura del numero delle intraprese; quindi, quelle che hanno ottenuto la concessione godono di un vero e proprio monopolio. Se poi esistono due o tre società, esse troveranno ben presto la convenienza di mettersi d’accordo fra di loro. Non è detto che solo le imprese le quali passano sulla strada corrano il pericolo di diventare, se abbandonate all’iniziativa privata, monopolistiche. Anche altre imprese, avulse dalla strada, possono patire la stessa sorte; ed in tal caso varranno anche per esse le considerazioni ora fatte. Soltanto si nota che diventano spesso più facilmente monopolistiche le imprese aderenti alla strada.

35. – Qualunque sia però l’origine del monopolio, si deve concludere che una delle buone ragioni, anzi forse la migliore e più importante ragione, per la quale può convenire all’ente pubblico di assumere una intrapresa, è appunto quella di impedire i danni che derivano dai monopoli nelle industrie private. Naturalmente di monopoli ce ne sono di tante specie: vi sono i monopoli perfetti e quelli imperfetti, che in certi casi si chiamano consorzi o sindacati di industriali. Vi sono condizioni di oligopolio e di concorrenza imperfetta. Per tutti questi casi valgono leggi del prezzo proprie, diverse da quelle di monopolio puro. Quanto meno il monopolio è perfetto, tanto meno è necessaria l’assunzione della impresa da parte dello stato; il quale potrà provvedere con altri avvedimenti alla tutela dei consumatori.

36. – d) La non accumulabilità dei prodotti o servizi di una intrapresa. – Altra condizione che può deporre a favore dell’assunzione di una intrapresa a pubblica impresa è quella della non accumulabilità dei prodotti. Un’industria che produce panno o pane dà luogo ad oggetti accumulabili: il pane, se anche duro, nutre pur sempre; il panno anche quando logoro, può sempre servire. Invece altri prodotti non sono accumulabili: così il gas non si può conservare in grande quantità per il timore di penuria futura. Lo stesso accade per l’energia elettrica e per le ferrovie, di cui non possiamo servirci che volta per volta.

Data questa circostanza, le interruzioni del lavoro finiscono di essere più dannose di quel che potrebbero essere nelle industrie che producono merci accumulabili. Se l’interruzione si riferisce al pane (ad es. a causa di sciopero o serrata nei paesi dove lo sciopero è lecito, di deficienza momentanea di approvvigionamenti ecc. ecc.), il danno sarà relativamente limitato: sarà sempre possibile trasportare il pane dai paesi circonvicini o stabilire dei forni provvisori. Il prodotto è accumulabile e quindi trasportabile, ed il danno non è insormontabile. L’interruzione della produzione o del funzionamento può invece dar luogo ad inconvenienti gravissimi e non sormontabili nel caso del gas, della luce elettrica, delle ferrovie. In quest’ultima intrapresa specialmente si è arguito che convenga esercitare tali industrie sotto forma di pubbliche intraprese, perché si afferma che le pubbliche intraprese, a preferenza delle private, sono maggiormente in grado di impedire le interruzioni del lavoro e principalmente quelle derivanti da scioperi o da serrate.

La conclusione pare esagerata. Se si dovessero fare esercitare dallo stato tutte le intraprese, dove c’è minaccia di interruzioni dannose alla collettività, troppo grande sarebbe il numero delle imprese pubbliche. Ad evitare scioperi e serrate giovano rimedi adatti all’inconveniente che si vuole togliere: trattative fra associazioni padronali ed operaie, legislazione relativa ai tribunali del lavoro. Non è necessario ricorrere rimedi che col male non hanno un rapporto necessario.

37. – e) La necessità di raggiungere certi fini extra-economici. – Motivo più plausibile per la costituzione di pubbliche intraprese sarebbe la necessità che lo stato ha in certi casi di raggiungere dei fini extra – economici, non raggiungibili dalle imprese private. In parte era questo il caso delle foreste. Ora vi sono molte intraprese che sarebbero esercitate dai privati solo quando essi potessero ripromettersi il lucro corrente in consimili impieghi, mentre invece lo stato può proporsi fini non di lucro. Così accade per le poste; nessun impedimento ci sarebbe a lasciar esercitare le poste ai privati. Questi talora potrebbero perfino esercitarle meglio: così il trasporto delle lettere entro il perimetro delle grandi città potrebbe essere compiuto con un servizio forse più rapido, specie nei grandi centri, ove le lettere da trasportare sono numerosissime ed a tariffa minore dell’attuale. Però, naturalmente, i privati eserciterebbero il servizio solo in quei luoghi in cui esistesse la convenienza; non certo, ad esempio, tra una città ed un comune di montagna dove arrivano in media due o tre lettere alla settimana; quindi ecco che i trasporti delle lettere fra certi luoghi non si eserciterebbero. Invece allo stato, non per motivi economici, ma politici e generali di cultura, conviene di esercitare l’industria postale anche in quei luoghi dove i privati non l’eserciterebbero; lo stato, impiantando il servizio postale o telegrafico in un paesello di montagna, subirà delle perdite, ma otterrà dei vantaggi generali, come quello della più forte unione fra le varie parti della nazione, della maggiore facilità di esercitare sorveglianza sopra tutte le località dello stato e di poter così intervenire prontamente quando avvengano commovimenti sociali, e infine della diffusione della cultura. Questi risultati non si possono sempre concretare in moneta, ma sono vantaggi indiscutibili per la civiltà della nazione. Lo stato deve certamente colmare le perdite subite per tali scopi con altri proventi. Ed a questo punto si pone il problema: allo stato conviene maggiormente coprire questa perdita mercé imposte messe sui contribuenti in generale, o invece, con prezzi pubblici un po’ più alti pagati da tutti i consumatori di quel medesimo servizio postale, il quale verrebbe così fatto pagare un poco più caro nei luoghi di grande comunicazione dove il detto servizio è produttivo? Quasi ovunque si è seguito questo secondo sistema, e facendo una media dei vari costi del servizio nei vari luoghi, si è costituita una specie di mutua assicurazione politica e di cultura tra i luoghi più favoriti topograficamente e più progrediti e i luoghi dove la cultura è meno diffusa, facendo pagare a tutti lo stesso prezzo. Per poter esercitare quest’opera altamente benefica, è necessario che l’impresa del servizio postale sia statizzata; e quindi costituisca un monopolio per mezzo del quale soltanto è possibile avvantaggiare le località meno favorite. Ecco dunque le ragioni extra – economiche per cui lo stato è indotto ad esercitare l’industria postale, ed ecco come, esercitandola, lo stato fissa i prezzi in maniera diversa da quella che sarebbe in economia privata; onde i prezzi si dicono pubblici.

I casi in cui intervengono motivi extra-economici a consigliare la costituzione di intraprese pubbliche sono numerosi assai, e il più cospicuo è forse quello delle ferrovie. Ove queste fossero lasciate ai privati sarebbero impiantate solo nel caso in cui fosse probabile un esercizio economico; in cui cioè si presumesse di ricavare almeno il reddito corrente per impieghi industriali della stessa specie; quando non fossero produttive evidentemente i privati non le eserciterebbero; come avviene in Inghilterra e negli Stati Uniti dove le ferrovie sono esercitate da società private; sebbene si debba notare che in quei due paesi la rete ferroviaria si è straordinariamente infittita per il solo impulso dell’iniziativa privata. Comunque sia di ciò, nei paesi continentali l’impianto delle ferrovie è talvolta considerato conveniente non tanto dal punto di vista economico, quanto per gli accennati motivi di diffusione di cultura e di saldezza di organizzazione statale. Nelle città lontane dai grandi centri e nei paesi con lente e scarse comunicazioni l’economia è arretrata e permane uno stadio di civiltà inferiore, che si reputa interesse della nazione, dal punto di vista del suo progresso civile collettivo, di cancellare con ogni mezzo. In special modo quest’opera è ritenuta necessaria in Italia, dove esistono regioni economicamente poco sviluppate e dove per conseguenza, istituendo comunicazioni ferroviarie che agevolino i contatti, si cerca di promuovere un’unità di spirito nazionale. Finalmente intervengono motivi militari per la costruzione di ferrovie anche se sono passive. Nessun imprenditore privato osa costruire una ferrovia con la speranza di ricavarne guadagno nel solo caso di una guerra; invece lo stato può costruirla per fini militari per rendere possibile una mobilitazione rapida; ed in questo caso è naturale che esso si assuma le spese o le passività per raggiungere il fine extra – economico della difesa della nazione.

38. – f) La necessità di impedire il sorgere di interessi privati contrastanti od interferenti coll’interesse pubblico – Le imprese di armamenti. – Può darsi che una intrapresa debba diventare pubblica per impedire che, abbandonata all’iniziativa privata, attorno ad essa si costituiscano gravi e potenti interessi privati contrari all’interesse pubblico od almeno siffatti da influire sulla condotta del governo e delle pubbliche amministrazioni in maniera da modificarle secondo direttive non conformi al pubblico interesse.

Non è facile determinare con precisione il criterio sovra esposto: come nel caso della frode, occorre si tratti di un contrasto grave, manifesto, relativo agli interessi maggiori e fondamentali della collettività o dello stato. Il semplice contrasto fra l’interesse pubblico e quello privato non basta, potendosi esso eliminare altrimenti che con la statizzazione ed essendo l’interesse pubblico difficilissimo a definirsi e risultando dalla combinazione di numerosi interessi privati presenti e futuri, materiali ed ideali, contrastanti in parte tra di loro e quindi anche con la loro risultante complessiva, che è l’interesse pubblico.

Il problema è di grado, sicché l’intervento dello stato apparirà consigliabile solo quando i danni all’interesse pubblico sorgenti dall’esistenza di intraprese private abbiano raggiunto un punto notevole di gravità. Il caso tipico è quello delle intraprese le quali provvedono alla fornitura di armi ed alla costruzione del naviglio da guerra. Trattasi di una industria, la quale ha caratteristiche speciali che la fanno differire dalle industrie normali.

1. Se un fabbricante italiano di paste alimentari riesce a venderne molte negli Stati Uniti, egli avvantaggia sé ed il paese e non cagiona nessun danno ai consumatori nazionali. Se invece un cantiere navale italiano (od inglese, o tedesco, ecc.), riesce a collocare alcune navi da guerra all’estero, siccome l’unico cliente possibile è lo stato, egli accresce la forza militare degli stati stranieri e diminuisce proporzionalmente la forza militare dell’Italia; sicché il nostro stato è costretto ad aumentare le sue ordinazioni di navi da guerra, per ristabilire la parità di posizione. È dannoso all’interesse pubblico, è contrario ai principi fondamentali del diritto pubblico che la politica militare ed i bilanci della guerra e della marina siano deliberati non dalla libera volontà, apertamente ragionata, dello stato, ma in seguito alla sua gestione provocata dalla iniziativa irresponsabile ed interessata di un fabbricante privato. L’esperienza sembra dimostrare che uno dei mezzi più efficaci di provocare una domanda interna di armi e navi da guerra è l’accorta conclusione di contratti di forniture con stati stranieri con cui esiste o si suppone esistere un contrasto di interessi.

1. Provocare una domanda maggiore di birra non è facile; poiché occorrerebbe crescere la sete od il desiderio di dissetarsi bevendo birra ed insieme i redditi necessari per acquistare la bevanda. Cosa la quale non è, se non in piccola parte, con adatta copia di annunci, in potere dei fabbricanti. Nel caso degli armamenti, l’unico consumatore è lo stato, i cui fondi sono o paiono illimitati, avendo desso la potestà di ripartire imposte sui contribuenti. Per ottenere ordinazioni il fabbricante di armi deve soltanto mantenere vivo il senso del timore di aggressioni dall’estero o di complicazioni internazionali. Lo stato ha interesse ad evitare il pericolo che un privato fabbricante mantenga l’opinione pubblica in quello stato di sovreccitazione e di apprensione che è assai propizio al moltiplicarsi delle ordinazioni militari.

1. A far questo, le ditte produttrici di armi e di navi da guerra sono spinte anche dalla necessità di tenere occupato il loro enorme capitale. Poche ordinazioni all’anno bastano a rimunerare largamente il capitale; e mancando queste il bilancio si chiude al contrario con ingenti perdite. Si comprende quindi come le imprese facciano ogni sforzo per provocare rivalità fra stato e stato negli armamenti. E poiché le rivalità degli armamenti sono causa potente di guerra, sembra contrario all’interesse generale che le guerre siano determinate da motivi certamente apprezzabili, ma non pubblici, come quello di rimunerare il capitale di alcune intraprese private.

Le quali ragioni paiono dimostrare essere conveniente per gli stati sopprimere, per tutto ciò che ha tratto alle forniture di armi, corazze, navi da guerra, ecc., l’interesse privato, considerando esclusivamente di interesse pubblico la fabbricazione delle armi, cannoni, e corazze di ogni fatta e la costruzione delle navi da guerra.

Impresa pubblica non vuol dire esercizio diretto statale; ma anche opportuna delegazione dell’esercizio dell’impresa pubblica a società imprenditrici, le quali non potranno operare se non sotto la sorveglianza dello stato e sul fondamento di criteri pubblici. Non confondiamo invero la dichiarazione del carattere pubblico di un’impresa con l’esercizio diretto da parte dello stato dell’impresa medesima. Sono due concetti differentissimi; non essendo affatto sempre necessario l’esercizio diretto per le imprese aventi carattere pubblico.

39. – g) La sussidiarietà di una intrapresa ad altre intraprese già statizzate. – Un’ultima ragione a favore della costituzione di pubbliche intraprese si ha quando un’azienda è sussidiaria di altre che sono già esercitate dallo stato, per cui questo può avere convenienza ad esercitarla con un costo relativamente minore. È il caso del telefono o di telegrafo, che si possono considerare come industrie sussidiarie di quella postale. Nelle grandi città sono in verità industrie divise con spese separate; ma in moltissimi piccoli comuni lo stesso ufficiale postale può anche funzionare da ufficiale telegrafico o telefonico; quindi lo stato, nell’esercitare questi servizi, non andrà incontro ad un costo elevato, ma dovrà dare soltanto un supplemento di retribuzione all’impiegato postale, o un premio per ogni comunicazione; non avrà un costo separato per ogni servizio ed il costo complessivo sarà quindi minore per lui che per un privato.

40. – COME TRA LE RAGIONI DELL’IMPRESA PUBBLICA NON ABBIA LUOGO IL SEMPLICE SCOPO DI TRARNE REDDITO FISCALE. – Concludasi che il mero scopo di ottenere un reddito fiscale non sia una ragione sufficiente ed accettabile per legittimare l’assunzione di una impresa da parte dell’ente collettivo. Se, invero, il desiderio di reddito a pro dell’erario pubblico è il solo movente, noi non siamo più nel campo dell’impresa pubblica, ma del demanio fiscale puro, senza nemmeno quei vantaggi incidentali pubblici che si sono osservati nel caso delle foreste; non c’è più ragione di fissare prezzi pubblici, anzi si devono fissare quei medesimi prezzi che vigono sul mercato. La questione si riduce in questo caso, come già vedemmo parlando del demanio fiscale puro, alla seguente domanda: rimanendo uguali i prezzi da pagarsi dai consumatori, quale dei due, il privato o l’ente pubblico, è meglio capace a ridurre i costi di produzione del servizio? Già rispondemmo alla domanda, dicendo che in questo caso la palma spetta indubbiamente al privato; onde si vede la inopportunità per lo stato di assumere, su questo unico fondamento, una impresa economica.

1. Secondo problema.

41. – COME SORGA IL PROBLEMA SUBORDINATO DELL’ESERCIZIO DIRETTO O DELL’ESERCIZIO PER DELEGAZIONE AD UN ESERCENTE PRIVATO. – Quando si sia pervenuti alla conclusione che per un’industria è opportuna l’assunzione in forma di pubblica intrapresa, il problema non può dirsi interamente risolto, inquantochè rimane la questione subordinata se la stessa debba essere esercitata direttamente dallo stato, oppure da esso delegata ad un’intrapresa privata sotto la sua sorveglianza e tutela, mediante vincoli all’esercizio, fissando, per esempio, il prezzo a cui l’intrapresa stessa dovrà attenersi nella vendita; prezzo che avrà quindi un carattere pubblico anziché privato.

Anche qui una risposta generale ed unica non si può dare. Solo l’esame degli elementi caratteristici delle imprese pubbliche può guidare alla soluzione del problema.

42. – a) Le industrie complicate si prestano meno bene di quelle semplici all’esercizio statale. – Per molte industrie il pericolo di cattiva amministrazione da parte dell’esercente – stato è più grave che in altre. Così, mentre non esistono speciali difficoltà nell’esercizio delle poste, ove si tratta più che altro dell’organizzazione di uffici a rapido funzionamento affinché le corrispondenze appena impostate e appena ricevute vengano inviate alla giusta destinazione, il pericolo di cattivo funzionamento è più grave nell’industria ferroviaria ove non si tratta soltanto di organizzazione burocratica, come quella che occorre per smaltire le lettere impostate e recarle presto a destinazione, ma di risolvere volta

43. – Così, mentre non è necessaria una speciale eminente abilità nel fissare i prezzi dei francobolli, nell’amministrazione ferroviaria, invece, la formazione delle tariffe è problema assai complesso rispetto a cui bisogna tener conto di moltissime circostanze: come della qualità della merce, del suo prezzo, dei mercati che si tratta di conquistare, ecc. Occorre inoltre tener conto delle distanze e se per esse convenga porre tariffe proporzionali e differenziali. Sono questi problemi delicatissimi che l’esercente deve risolvere secondo il suo interesse e la sua esperienza. L’amministrazione di stato si trova di fronte a maggiori difficoltà da superare, in confronto di una impresa delegata la quale ha notevole facilità di adattamento alle mutazioni della tecnica e dei mercati. Dal punto di vista dell’esercizio, le ferrovie presentano del pari problemi complicatissimi, nella scelta del tipo di materiale rotabile, oltre che nell’acquisto del medesimo, come del momento più adatto per comperare il carbon fossile sul mercato mondiale. Tutte queste abilità non sempre possono averle gli impiegati dell’amministrazione di stato non spinti da interesse diretto, per cui è lecito concludere che l’esercizio ferroviario presenta per l’ente pubblico difficoltà più gravi che non quello delle poste.

Presenta pure delle difficoltà non lievi per lo stato una buona amministrazione telefonica perché in essa l’elemento tecnico assume proporzioni importantissime, ed inoltre bisogna impiegare capitali ingenti, con larga previsione dell’aumento degli abbonati.

44. – b) Così pure sono meno adatte le imprese soggette all’alea di nuove invenzioni. – Occorre inoltre osservare in special modo se si tratta di una intrapresa la quale si presti a rapide modificazioni per nuove invenzioni, inquantochè se l’intrapresa è già stabilizzata nella sua forma, così che i nuovi ritrovati riguardino i dettagli più che l’essenza stessa dell’industria, sarà più facile che la intrapresa possa essere gerita direttamente dallo stato, non trattandosi di modificare poco per volta gli impianti che già esistono; mentre, invece, se l’industria può dar luogo a rivoluzioni tecniche e nuovi metodi possono essere inventati, i quali realizzino un progresso tale che convenga sostituirli agli antichi, l’esercizio dello stato può essere di remora grandissima al progresso.

45. – Il che pare si sia verificato in talune città dove l’industria della illuminazione era stata municipalizzata. In una città ove l’illuminazione a gas sia esercita dal municipio e sia dimostrato utile di sostituire ad essa interamente o parzialmente l’illuminazione elettrica, il municipio che ha impiegato un forte capitale nei gasometri, può trovare poco conveniente sacrificarlo per impiegarne dell’altro nell’impianto elettrico, anche perché può darsi che il primo capitale l’abbia tolto a prestito e non abbia peranco ultimato l’ammortamento. Quel municipio penserà quindi di ritardare la nuova applicazione finché abbia ammortizzato il capitale impiegato precedentemente; mentre nel caso di società private’ delegate la sostituzione può avvenire subito, perché la perdita degli azionisti non può impedire il beneficio collettivo della sostituzione di un metodo più moderno d’illuminazione quello più antico. Se il municipio non ha dato alla società concessionaria il monopolio della illuminazione in genere, ma solo quella dell’illuminazione a gas, sarà sempre lecito al municipio non preoccuparsi delle sorti degli azionisti della società concessionaria – i quali al postutto sapevano di impiegare i propri capitali in un’impresa aleatoria – e concedere l’illuminazione elettrica ad altre imprese delegate. Il pericolo grave di perdite, che si manifesta nelle industrie soggette a rapide mutazioni tecniche, dimostra la necessità da parte degli enti pubblici di non gerire direttamente tali intraprese.

Altrettanto succederebbe qualora si mostrasse la convenienza di sostituire su vasta scala le ferrovie a vapore con quelle elettriche. In questo caso lo stato perderebbe molti suoi capitali, restando svalutati quelli impiegati sotto la forma precedente.

Questo pericolo non ha importanza nelle industrie, ad es., in quella postale, per la quale non si prevedono mezzi tecnici nuovi per il trasporto delle corrispondenze. Si potrà prevedere un miglioramento nella parte ferroviaria di questa industria, cioè nel trasporto della posta da un paese all’altro, ma non nel ricevimento e distribuzione delle lettere, in cui dal tempo dei romani non si sono, si può dire, fatti notevoli progressi. Lo stesso si può dire per l’acqua potabile, perché l’industria di prendere l’acqua dove si trova e trasportarla nella città dove manca, è industria che per molto tempo ancora non si potrà presumibilmente impiantare ed esercitare in un modo notevolmente diverso da quello che si usava fin dall’epoca romana, né è prevedibile che i capitali impiegati possano essere fortemente svalutati.

46. – c) Meno adatte sono altresì le imprese che, coi loro redditi variabili, possono pregiudicare il bilancio dello stato. – Un altro elemento di cui si deve tenere conto per giudicare se convenga o no l’esercizio diretto, è l’influenza che i risultati di quella determinata industria possono avere sul bilancio dello stato. Se l’industria è tale che i rendimenti e i costi siano poco variabili da anno ad anno, allora l’intrapresa potrà essere gerita in modo diretto dall’ente pubblico. Il contrario accade se si tratta di industrie a rendimenti netti, positivi o negativi, assai variabili d’anno in anno.

47. – L’industria del gas, sotto questo rispetto, può essere esercitata direttamente dall’ente pubblico, perché il bilancio pubblico non corre rischio, salve le epoche di forti mutazioni monetarie, di essere soggetto a gravi oscillazioni: saranno, in ogni caso, oscillazioni in aumento progressivo col progredire della popolazione della città e del benessere economico. Quando poi il municipio gerisce insieme gas e luce elettrica, allora le oscillazioni tra l’una e l’altra industria si possono compensare e il reddito netto del municipio si può considerare come quasi costantemente crescente.

Anche le tramvie sono industrie adatte dal punto di vista dei redditi, Perché non sono soggette a variazioni molto forti di redditi. I cittadini non perdono facilmente l’abitudine di andare in tramvia; anzi nuovi strati della popolazione andranno man mano acquistando questa abitudine. Quindi aumento graduale dei redditi e variazioni lente del reddito nel senso della progressione.

Riassumendo, nella gestione del gas, tramvie, luce elettrica, acqua potabile, ecc., non si verifica l’inconveniente di forti oscillazioni del rendimento lordo. Oscillazioni possono bensì verificarsi a causa del variare delle spese di produzione; e sotto questo rispetto si può distinguere tra le imprese dell’acqua potabile, delle poste, e in minor grado dei telegrafi e dei telefoni e delle tramvie, dove non vi sono materie prime, variabilissime di prezzo, da acquistare e trasformare, ma solo spese di personale, di forza motrice e di ammortamento degli impianti, le quali variano assai meno rapidamente, e le imprese di illuminazione elettrica, per le quali si devono fare impianti sussidiari a vapore, e del gas, e v’ha l’alea del prezzo variabile del carbone, la quale può far diminuire il reddito netto, pur crescendo il reddito lordo. Onde le imprese di illuminazione si prestano ad essere gerite in maniera diretta meno convenientemente degli acquedotti.

Altre industrie vi sono il cui bilancio è in continuo movimento e da cui perciò possono derivare avanzi e disavanzi nel bilancio generale dello stato. Le ferrovia sono aziende le quali danno luogo a variazioni notevoli di reddito, che prima della guerra si calcolavano in decine di milioni ed ora in centinaia e migliaia di milioni di lire.

Variazioni di crisi e di prosperità, variazioni notevoli del costo di esercizio, concorrenza di trasporti automobilistici possono trasformare il reddito netto di un anno nella perdita dell’anno successivo. Può essere perciò conveniente per lo stato delegare l’esercizio delle ferrovie ad una impresa privata dietro compenso di un canone fisso, sul quale fare assegnamento come su un’entrata annua invariabile; e di una partecipazione agli utili netti oltre una data cifra, partecipazione che potrebbe essere anche liquidata sulla media del quinquennio precedente per normalizzare il più possibile il reddito dello stato.

48.- d) Influenza del numero dei dipendenti. – Un altro elemento che influisce sul giudizio della opportunità della delegazione a un’intrapresa privata, è quello del numero degli operai ed impiegati necessari all’esercizio dell’impresa stessa.

L’elemento di cui si parla aveva importanza nei tempi nei quali la scelta dei governanti centrali e locali aveva luogo per mezzo di elezioni.  Epperciò qui se ne parla come ricordo storico per il nostro paese e di cosa attuale pei paesi dove vigono sistemi di elezione.

Se l’impresa era gerita da un numero di agenti relativamente piccolo, allora non vi erano gravi inconvenienti: in tal caso infatti gli agenti, essendo pochi, non potevano aver alcuna influenza politica; i consiglieri comunali, i deputati, non andavano certo a cercare i voti di poche centinaia di persone; quindi il voto di quegli agenti aveva un valore puramente individuale, pari a quello di qualsiasi altro elettore.

Quando invece i dipendenti di una pubblica impresa erano molti, il loro voto poteva essere prezioso e poteva spostare la vittoria da un candidato ad un altro; ora, questi molti finivano di comprendere la convenienza di organizzarsi e spostarsi tutti verso l’una o l’altra parte politica, a seconda delle maggiori o minori promesse che ogni parte era spinta a fare. In una città grande, 1.000 agenti dell’impresa municipale del gas vedevano presto essere ad essi conveniente votare per il candidato che faceva loro le promesse migliori; di diminuzione di orario, di concessioni disciplinari, di aumento di salario e così via.

Il risultato era quindi dannoso alla finanza municipale perché i candidati promettevano prima delle elezioni ogni sorta di concessioni apportatrici di notevoli aggravi all’amministrazione pubblica.

49. – Sotto questo aspetto, l’esercizio diretto delle poste era meno pericoloso di quel che non fosse l’intrapresa diretta delle ferrovie. L’intrapresa postale è sempre stata esercitata con un numero di agenti, grande in senso assoluto, ma piccolo relativamente, in quanto che essi possono essere compatti e organizzati solo nei maggiori centri, ove perciò potevano avere qualche importanza nell’esito delle elezioni politiche ed amministrative; mentre nei collegi rurali ove ci sono pochissimi impiegati in ogni comune, non potevano i loro voti decidere della vittoria; quindi le loro rivendicazioni non avevano probabilità di essere così facilmente ascoltate. Invece i ferrovieri sono moltissimi ed avevano un’importanza elettorale stragrande in molti collegi; facilmente potevano spostare il loro domicilio politico quindi le sorti di non pochi collegi dipendevano da loro; ciò rendeva la loro massa assai influente sull’esito delle elezioni.

50. – Questa è forse la ragione più grave la quale possa, nei paesi dove i governi sono a base di maggioranze parlamentari, sconsigliare dall’esercizio diretto di un’impresa pubblica.

Col rimedio della impresa delegata a privati concessionari, il male non viene tolto del tutto; perché gli agenti numerosi possono ugualmente esercitare una pressione elettorale sui rappresentanti affinché questi si impegnino a far concedere dallo stato alla compagnia delegata esercente un ribasso di canone o un compenso sufficiente a permettere alla impresa delegata stessa di dare aumenti di salario od altre concessioni agli agenti elettorali. Ma, indubbiamente, il giro da compiersi è più lungo; e la riuscita meno sicura. L’impresa delegata agisce come un cuscinetto che ammorza gli urti che gli agenti organizzati muovono alla finanza pubblica. Nel tentare di vincere questo ostacolo intermedio un po’ della forza esercitata dagli agenti si perde; ed è più probabile che si raggiunga un risultato conforme o meno contrario all’interesse generale.

51. – Un’altra soluzione, che aveva in addietro incontrato molta simpatia presso certe classi di agenti, è quella che si sintetizza colla formula: la ferrovia ai ferrovieri. In concreto essa vorrebbe dire che la impresa privata delegata dallo stato ad esercitare la ferrovia sia costituita dalla associazione dei ferrovieri medesimi; i quali dovrebbero pagare allo stato un canone fisso ed una quota di utili, esercendo poi l’impresa a loro rischio e beneficio. Formula di assai ardua applicazione. Come troverebbero gli agenti il capitale circolante necessario per l’esercizio? Se lo dovesse fornire lo stato, questo non correrebbe troppi rischi, senza alcuna garanzia, nell’abbandonare in mano a nullatenenti la gestione di un capitale del valore di parecchi miliardi o decine di miliardi di lire? Che garanzie darebbero gli agenti del pagamento puntuale del canone? Come sarebbe governata questa cooperativa ferroviaria? Che autorità avrebbero i capi di fronte agli inferiori? Come sarebbe mantenuta la ferrea disciplina necessaria in un’azienda così delicata, quando i capi dipendessero più o meno dal beneplacito dei più numerosi inferiori, loro soci nella impresa esercente? A queste e somiglianti formidabili domande è assai difficile rispondere, talché la soluzione della ferrovia ai ferrovieri parve ai più sconsigliabile in confronto a quella della delegazione ad un’impresa privata ordinaria.

52. – e) Pericolosità del fattore «pressione degli utenti». – Vi sono intraprese pubbliche nelle quali è pericolosa la pressione dei consumatori i quali chiedono di continuo una diminuzione dei prezzi pubblici che l’azienda di stato fa loro pagare. I prezzi pubblici, si dice, sono istituiti per qualche finalità, tanto che se essi fossero uguali ai prezzi privati, le intraprese pubbliche non avrebbero ragione di esistere; questi prezzi adunque, per raggiungere il loro scopo, devono essere inferiori ai prezzi privati; quindi, non appena un’intrapresa da privata diventa pubblica, sorge il pericolo che i consumatori chieggano diminuzione dei prezzi.

Le pressioni per la riduzione dei prezzi pubblici non si verificano soltanto per i viaggiatori, ma anche per le merci. Alcune regioni possono essere temporaneamente soggette a crisi o difficoltà nella vendita dei loro prodotti: se le ferrovie sono in mano a privati delegati, questi certo non vorranno andare incontro alla propria rovina per favorire i colpiti dalla crisi; questi ultimi, invece, se lo stato è il gerente dell’azienda ferroviaria, pretendono di essere soccorsi, mercé il trasporto delle loro derrate a prezzi bassissimi; e così infatti ci sono delle tariffe che non hanno alcun fondamento tecnico – economico, ma sono motivate unicamente dalla necessità di soccorrere regioni disagiate. Non si vuole con ciò dire che lo stato non debba usare una politica di prezzi pubblici che sia atta a promuovere il trasporto di merci povere e che non debba perciò sottostare magari a perdite temporanee. Anzi, vedremo in seguito come sia ufficio dello stato ferroviere di foggiare per tal modo le tariffe da rendere massimo il vantaggio del trasporto degli utenti. Ma se la riduzione si estende da taluni luoghi soltanto a tutto il paese e a tutte le merci indistintamente, il costo di esercizio dell’impresa diventerà superiore al preventivo, giungendosi magari in definitiva all’ideale, per gli utenti, della ferrovia così detta gratuita. Ma poiché nessun servizio può essere attuato senza un costo di produzione, la gratuità è in tal caso soltanto metaforica e si ridurrà a questo: che non pagheranno più i viaggiatori e gli speditori di merci, ma pagheranno i contribuenti che forse dovranno sottostare ad imposte più elevate per sopperire alle spese ferroviarie, quand’anche non si servano mai delle ferrovie stesse. Questo inconveniente si verifica per l’appunto nell’esercizio di stato.

53. – f) È da tenersi conto altresì della pressione dei fornitori delle imprese pubbliche. – Oltre quella dei consumatori e degli agenti, l’impresa pubblica deve temere un’altra pressione: quella dei fornitori delle materie prime, dei combustibili, del macchinario di cui essa abbisogna. Una impresa delegata non sottostà a simili pressioni; perché si può supporre che i suoi amministratori abbiano per unico intento di comprare sul miglior mercato, non monta se nazionale od estero, la miglior merce al più basso prezzo possibile. Non così l’impresa pubblica direttamente esercitata dallo stato. I fabbricanti nazionali pretendono che lo stato, quale padre e provvidenza di tutti i suoi concittadini, debba provvedersi esclusivamente all’interno; dando all’uopo la preferenza ai produttori nazionali in confronto ai produttori esteri. Su di che nessuno avrebbe nulla da ridire se la preferenza fosse data a parità di condizioni. Non così la intendono gli industriali nazionali, i quali cominciano a chiedere la preferenza anche se il loro prezzo è del 5% superiore a quello più basso dei concorrenti esteri, prezzo quest’ultimo il più spesso già caricato di forti dazi protettivi; poi vogliono che la preferenza sia data anche se il loro prezzo è superiore del 5% non più al basso dei prezzi esteri, ma alla media dei tre o cinque prezzi più bassi esteri; poi ancora vogliono escludere dal formare la media il più basso od i due più bassi prezzi esteri, dichiarando che trattasi di prezzi inferiori al costo e perciò sleali; in seguito ancora non si contentano del 5% e vogliono il 10%. Finalmente, chiedono che ad alcuni appalti siano ammessi solo concorrenti nazionali. E quando il legislatore ha accettato tutte queste condizioni, i fornitori, posti al sicuro dalla concorrenza, si coalizzano e si fanno pronti ad imporgli prezzi di monopolio. Che meraviglia, dopo ciò, che il costo di esercizio delle imprese esercite direttamente dagli enti pubblici sia elevato? L’unica garanzia per ottenere prezzi bassi, od i più bassi possibili, è la concorrenza; e questa non si ha quando lo stato stesso la distrugge, concedendo privilegi a talune dei concorrenti a danno della collettività. I fornitori nazionali per farsi preferire hanno un ben giusto mezzo, consentano all’interesse pubblico, che è quello di fornire merci uguali a prezzi più bassi o merci migliori a prezzi uguali a quelli dei concorrenti esteri. Tutto il resto non è che un mezzo per vendere allo stato a prezzi che nessun privato accetterebbe e che quindi nemmeno lo stato dovrebbe accettare nell’interesse della generalità.

Le considerazioni ora fatte riguardano l’ipotesi che le preferenze concesse dallo stato siano rivolte a procurare vantaggio ai fornitori delle imprese pubbliche. Esse non riguardano l’altro caso in cui quelle preferenze siano invece volute dallo stato medesimo per conseguire fini reputati dallo stato di interesse al pubblico. È il caso della politica detta autarchica. Qui lo stato vuole conseguire certi fini; ed è pronto a sostenere, temporaneamente e forse anche permanentemente, costi più elevati di quelli che si dovrebbero sopportare se si ricorresse all’estero. L’elemento «costo» non è qui il più rilevante; anzi il «maggior costo» può essere condizione necessaria per la consecuzione dello scopo voluto dallo stato. Ma deve essere «maggior costo» sostenuto dallo stato nell’interesse «pubblico», non mai col risultato di procacciare maggiori profitti ai fornitori.

54. – g) Il tesoro dello stato non può assumere di non veder diminuito mai il reddito netto. – Pericolo di veder trascurati gli ammortamenti.- A queste pressioni un’altra se ne aggiunge in contraddizione ad esse; il tesoro dello stato vuol talvolta ottenere quel tanto di reddito netto a cui s’era abituato o su cui aveva fatto assegnamento per pagare almeno in parte gli interessi e l’ammortamento dei capitali presi a prestito per gerire la stessa pubblica impresa.

Le ferrovie di stato si trovano così sottoposte ad una quadruplice pressione in senso opposto: dei ferrovieri per l’aumento delle paghe, degli utenti per la diminuzione delle tariffe, dei fornitori per l’aumento di prezzo delle loro forniture e del tesoro per il consolidamento del reddito netto. Come se ne esce? La soluzione si trova facilmente ed è quella di affidare la risoluzione del problema del bilancio ai posteri. Basta far figurare un reddito invariabile anche se le spese aumentino e scendano le entrate: e si ottiene l’intento specialmente con il trascurare o diminuire gli ammortamenti. L’ammortamento è l’operazione economica per cui si mette da parte una determinata somma per potere entro un certo tempo ricostruire quel valore che tecnicamente si è andato esaurendo negli impianti eseguiti. Supponendo una nuova spesa per materiale rotabile di 50.000.000 lire, coperte con il prestito, nel bilancio delle ferrovie dovrà essere iscritta ogni anno una tale somma che (supponendo di circa 40 anni la vita media del materiale acquistato) conduca alla ricostituzione dei 50 milioni in 40 anni, quando cioè i carri si saranno logorati e non avranno più che un valore zero. Occorre all’uopo che non si diminuisca, in isfregio alla saggia norma ora detta, la quota di ammortamento al mero intento di chiudere in pareggio o con avanzo il bilancio.

In una intrapresa delegata, il pericolo di trascurare gli ammortamenti è minore; perché se anche non se ne curassero gli amministratori, c’è un giudice indipendente, la borsa, la quale valuta le azioni e le obbligazioni emesse dalla società delegata non al valore nominale, e neppure al valore che piace agli amministratori di fissare, ma al valore che effettivamente hanno. La borsa valuta care le azioni e le obbligazioni se si fanno gli ammortamenti necessari e quindi il patrimonio sociale è mantenuto in buono stato; e le deprezza se si trascurano. Onde in questo caso gli azionisti sono messi sull’avviso; ed il consiglio di amministrazione deve prendere provvedimenti. Questo freno non esiste nell’esercizio di stato, perché non esistono azioni; e le obbligazioni emesse dallo stato per sopperire alle spese degli impianti ferroviari non possono deprezzare, se anche la ferrovia va male, perché esse sono garantite non dalle sole entrate ferroviarie ma da tutte le entrate dello stato e quindi anche dalle imposte.

55. – I pericoli di tal genere saranno molto meno gravi in un impianto per l’acqua potabile, perché in questo e le condutture siano caso, quanto gli impianti fatte bene, la durata potrà essere di secoli; Cosicché non essendo in questo caso molto forte la spesa di ammortamento, l’esercizio diretto non presenta gravi inconvenienti. Nelle ferrovie, invece, il materiale mobile va soggetto ad una rapida svalutazione, non solo fisica, ma economica. È quindi necessario un continuo rinnovo di materiale se non si vuole conservare in vita un materiale antiquato se non si vogliono aggravare eccessivamente le generazioni future.

56. – Le osservazioni ora fatte non hanno riguardo ad un paese piuttosto che ad un altro, ad un’epoca piuttosto che ad un’altra; ma sono il riassunto di osservazioni di molte e varie esperienze storiche. È ovvio che la pressione degli interessati sarà maggiore o minore a seconda della educazione politica, della forma di governo, della potenza dell’opinione pubblica a difesa degli interessi generali. Quindi un sistema di esercizio diretto che in un paese può condurre a risultati finanziariamente disastrosi, in un altro può essere applicato con successo. Qui si è voluto solo mettere in luce le circostanze delle quali occorre tener conto per risolvere caso per caso convenientemente il problema.

1. Terzo problema.

57. – QUALI SONO I DIVERSI METODI DI ESERCIZIO DIRETTO O PER DELEGAZIONE DELL’IMPRESA PUBBLICA? – Quando si sia risolto sulla base delle considerazioni precedenti il primo quesito: se l’impresa sia pubblica, ed il secondo: se sia meglio esercitarla direttamente o per delegazione, rimane da risolvere il terzo problema: quale sia il metodo da seguire sia nell’un caso che nell’altro.

58. – I DIVERSI TIPI DI ESERCIZIO DIRETTO – L’ESERCIZIO COME UNA BRANCA ORDINARIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. – Il tipo più semplice di esercizio diretto e che si applica appunto nei casi più semplici è quello in cui lo stato (o la provincia, o il comune) esercita l’impresa per mezzo dei suoi funzionari, come un ramo ordinario dell’amministrazione pubblica. Ciò accade per le imprese più semplici, per le quali non francherebbe la spesa di creare un’amministrazione a sé stante. Sia, a ragion d’esempio, l’impresa delle pubbliche affissioni in una città. Basta un impiegato, qualche ufficiale d’ordine e una squadra di attacchini. In certi giorni quel funzionario o i suoi dipendenti possono persino essere, per mancanza di lavoro, adibiti a funzioni affini. Ciò sarebbe difficile se si trattasse di una amministrazione autonoma; non lo è più se si tratta di un ufficio ordinario dell’amministrazione pubblica.

59. – AZIENDA CON BILANCIO AUTONOMO. – Per lo più, il metodo ordinario non è tuttavia soddisfacente, perché non consente di mettere in, evidenza le entrate e le spese proprie dell’azienda. Si crea allora l’azienda autonoma del gas, o della luce elettrica, ecc. Se l’autonomia è solo di bilancio, essa consiste unicamente nel versare tutte le entrate dell’azienda in una cassa speciale e nel far fare tutte le spese di essa dalla medesima cassa. Così si sa se l’azienda si chiude con un profitto o con una perdita. L’autonomia è meramente contabile, non di gestione; ma anche così limitata, essa fornisce notizie preziose, le quali permettono di correggere errori, ridurre le tariffe troppo pesanti o diminuire le spese.

60. – AZIENDA CON AMMINISTRAZIONE AUTONOMA. – Si fa un passo innanzi quando, oltre all’autonomia di bilancio, si ha la creazione di un’amministrazione speciale per gerire l’impresa il cui esercizio fu assunto dallo stato. L’impresa non è più gerita da un direttore generale dipendente direttamente dal ministro, dal quale ultimo discende tutta l’autorità ed a cui fa capo tutta la responsabilità.

Invece si ha una ripartizione di poteri; il ministro ha taluni poteri propri, a lui riservati, di solito per le deliberazioni di maggior momento. Al disotto di lui un «consiglio di amministrazione», con poteri propri di prendere deliberazioni definitive, senza bisogno di attendere l’autorizzazione del ministro, per certe altre materie, pure importantissime. Finalmente, il direttore generale, a cui sono riservati altri poteri di deliberare, senza revisione o controllo, su materie d’importanza minore.

Scopo di tale sistema è di introdurre nelle imprese esercitate dallo stato o dai comuni un po’ dello spirito industriale di sottrarre l’azienda alle influenze politiche. Membri del consiglio e direttori generali sono tecnici, uomini tratti dall’industria, che hanno l’abitudine alle pronte deliberazioni. Non si può del tutto raggiungere lo scopo di reggere le imprese statizzate con spirito industriale, perché nel maneggio del denaro pubblico sono necessari controlli e regolamenti meticolosi, da cui può fare astrazione il privato il quale lavora nel suo interesse. Ma un qualche risultato utile pur si ottiene.

61. – ESERCIZIO PER DELEGAZIONE. – Talvolta, invece, si delega l’esercizio dell’impresa ad un concessionario, singolo o società, il quale esercisce l’impresa non a suo talento, ma in conformità di una convenzione, con allegati quaderni di oneri, tariffe, ecc.

62. – I DIVERSI TIPI DI DELEGAZIONE A PRIVATI – LA QUESTIONE DEL TEMPO DELLA CONCESSIONE. – Nel concedere a privati la delegazione dell’esercizio di un’impresa pubblica si presenta innanzitutto il problema: per quanto tempo? E sconsigliabile il tempo troppo lungo, per es., 50 anni. Possono nel frattempo cambiare prezzi, costi di produzione, metodi di esercizio, ambiente economico. Il massimo di prezzo stabilito, a garanzia dei consumatori, supponiamo in una lira per unità venduta poteva essere ragionevole nel momento della concessione, se l’unità di prodotto costava appunto, compreso un equo profitto, una lira. Ma se il costo discende poi a 20 centesimi, ecco che il concessionario, pur osservando il capitolato di oneri, può ottenere, utili esorbitanti. D’altro canto, non si può stabilire neppure un tempo troppo breve: 5 anni, perché il concessionario non avrebbe modo di ammortizzare le spese d’impianto, di rifarsi delle perdite iniziali. Bisogna che il tempo della concessione sia abbastanza lungo, praticamente, in molti casi, da 10 a 20 anni, per consentire al concessionario di impiegare capitali nella industria e di ammortizzarli.

Il momento più difficile della concessione è sempre quello degli ultimi anni, quando il concessionario non ha più interesse a spendere nuovi capitali, perché non ha più tempo di ricuperarli. E lascia deperire gli impianti, facendo appena il minimo di riparazioni che gli è assolutamente imposto dai capitolati e nulla più. Perciò è opportuno che le concessioni siano di mutuo accordo rinnovate prima del termine e prima che giunga il punto critico in cui il concessionario lascia deperire gli impianti.

63. – LA QUESTIONE DELLA PARTECIPAZIONE DELLO STATO (O COMUNE) AGLI UTILI NETTI DELLA CONCESSIONE – IL CANONE FISSO. – La concessione ad un privato di un’impresa pubblica che per lo più gode di un monopolio, può essere fatta in modo che il concessionario si obblighi a non superare tali massimi di prezzo di vendita delle merci o dei prodotti, sicché egli non goda se non il comune guadagno industriale. In tal caso nulla è dovuto all’ente concedente.

Ma se i prezzi massimi fissati nel capitolato di oneri lasciano un margine, questo deve andare a favore dello stato. L’industriale concessionario non vi ha alcun diritto, perché nel prezzo fu già tenuto conto di un costo comprensivo dell’interesse corrente sul capitale da lui impiegato e dell’ordinario guadagno di intrapresa.

Se il margine è noto, lo stato potrà imporre un canone fisso; e in tal caso non nasce alcun inconveniente. Il concessionario, pagato il canone ed osservate le altre clausole del capitolato, può ordinare industrialmente l’esercizio nella guisa che a lui sembri più opportuna.

64.- IL CANONE VARIABILE IN RAGIONE DEL PRODOTTO LORDO. – Ma talvolta il margine non è calcolabile in maniera esatta ed allora lo stato (o comune) deve escogitare un sistema che nel tempo stesso gli assicuri un provento costante minimo e lo faccia partecipare ai maggiori guadagni. Ed in primo luogo il canone può essere fissato in ragione del prodotto lordo dell’impresa. Il metodo è erroneo ed ha le stesse conseguenze dannose che derivano dalle imposte stabilite in ragione del prodotto lordo e che per brevità non si ripetono; bastando il rinvio che qui si la a quella trattazione (cfr. libro secondo, cap. quarto, sez. seconda).

65. – In Italia, lo stato, nelle convenzioni del 1885-1905, con le quali l’esercizio delle ferrovie statali italiane fu concesso alle tre società: mediterranea, adriatica e sicula, cercò di stabilire un canone che fosse possibilmente al sicuro da ogni diminuzione e da ogni alea. Notiamo anzitutto che il sistema delle convenzioni del 1885 non era di concessione intera vera e propria come in Francia, dove i diversi gruppi di linee ferroviarie furono concessi a società private, delegate sotto certe condizioni di tariffa, ecc., le quali società dovevano provvedere a trovare l’intero capitale necessario per la costruzione e l’esercizio delle linee. In Italia si seguì un sistema intermedio, distinguendo l’impianto dall’esercizio, ossia le spese in conto patrimoniale necessarie per la costruzione delle linee, stazioni, per la compra del materiale ferroviario, ecc., dalle spese in conto esercizio che si devono fare per la gestione della ferrovia, come: salari agli agenti, compra del carbon fossile, riparazione ai veicoli ed alle strade, ecc.

Purtroppo il sistema misto seguito presentava tutti gli inconvenienti del regime; privato senza eliminare quelli del regime pubblico. Infatti, per provvedere alle spese d’impianto, siccome non se ne potevano incaricare le società, se ne affidò il carico a certe cosiddette casse patrimoniali le quali dovevano provvedere agli aumenti di patrimonio od ampliamenti richiesti dall’aumento del traffico, ecc. A tal uopo le casse erano alimentate con assegni sugli incrementi di prodotto lordo oltre i prodotti iniziali, ossia oltre i prodotti che si avevano prima del 1885.

Ora accadde che, specialmente dal 1887 al 1900, gli incrementi di prodotto che si prevedevano non si verificarono. Erano quelli tempi in cui l’Italia attraversava una lunga e grave crisi economica e finanziaria, Cosicché, pochi anni dopo la firma delle convenzioni, cominciò a manifestarsi un decremento, poi una stazionarietà nei prodotti lordi ferroviari. Quando le convenzioni si firmarono, la nazione si trovava in un periodo di floridezza che si sperava durevole; ma la rottura del trattato di commercio con la Francia, la guerra d’Africa, la crisi edilizia, la depressione economica mondiale, con ribasso di prezzi, sopravvennero a far diminuire i redditi ferroviari. Epperciò le casse patrimoniali rimasero sprovvedute di dotazioni e gli impianti nuovi, insieme col miglioramento del materiale rotabile, avrebbero dovuto far carico al bilancio dello stato. Il quale bilancio trovandosi anch’esso in disavanzo, male poteva provvedere a spese in conto patrimoniale a pro delle ferrovie. Donde il memorabile disservizio ferroviario che funestò l’Italia negli anni 1905-1908, conseguenza della imprevidenza dello stato e dei conflitti d’interesse tra stato e società nel periodo precedente.

Anche rispetto all’esercizio il sistema misto era difettoso. Infatti il sistema adottato era quello non del canone fisso ma della compartecipazione dello stato ai prodotti lordi. Siccome si era veduto che negli anni precedenti al 1885 lo stato aveva speso circa il 62,50 %, delle entrate per spese d’esercizio, così si disse: alle società esercenti spetti il 62,50%dei prodotti come compenso per l’esercizio e allo stato il 27,50%come sua compartecipazione, andando il restante 10%ai fondi di riserva, diversi dalla cassa per gli aumenti patrimoniali, destinati essi fondi a provvedere ai danni prodotti da forza maggiore ed alla rinnovazione della parte metallurgica dell’armamento e del materiale rotabile resi inservibili dall’uso. I fondi di riserva, che dovevano servire altresì come corrispettivo dell’uso del materiale mobile d’esercizio, si palesarono insufficienti alle rinnovazioni, ossia alla conservazione del materiale esistente; come già la cassa si è visto essere stata incapace a provvedere all’aumento del materiale richiesto dalle nuove esigenze del traffico.

Inoltre, il sistema di ripartizione dei prodotti lordi tra le società e lo stato, sia pure che, oltre il prodotto iniziale, la quota delle società discendesse al 56% e quella dello stato aumentasse al 28%e quella dei fondi di riserva e della cassa per gli aumenti al 16 %, non era opportuno per nessun verso; in primo luogo perché lo stato poteva non avere convenienza a far nuovi impianti, perché l’aumento dei prodotti conseguente sarebbe andato a beneficio in gran parte delle società, ed in secondo luogo perché le società non avevano interesse a promuovere il traffico con diminuzione di tariffe, perché in questo caso il beneficio sarebbe andato anche a vantaggio dello stato. Invero, una riduzione di tariffa, provocando l’aumento del traffico, ha per effetto un aumento delle spese d’esercizio le quali, secondo il contratto, erano tutte a carico delle società esercenti. Ammettiamo che per l’aumento del traffico in seguito a diminuzione di tariffe si fosse dovuto spendere 100 in più: tutta questa cifra sarebbe a carico delle società; supponiamo che in seguito sempre all’aumento di traffico il prodotto lordo fosse aumentato di 110; se tutto il prodotto lordo in più fosse toccato alle società, esse avrebbero avuto interesse a diminuire le tariffe, perché avrebbero ottenuto un vantaggio di 10, anzi avrebbero avuto il tornaconto anche se il vantaggio fosse stato, per ipotesi, solo di 1 o di 2. Ma date le condizioni del contratto con lo stato, che limitavano la quota parte delle società al 62 o 56% esse non avrebbero percepito che 68,20 o 61,60 unità sull’aumento di 110, mentre il resto sarebbe stato devoluto allo stato. Quindi esse avrebbero dovuto spendere 100 per ottenere 68,20 o 61,60, il che sconsiglia loro una ardita politica ferroviaria.

66. – IL CANONE VARIABILE IN RAGIONE DELL’UTILE NETTO. – Quando l’impresa si presti ad una sorveglianza esatta sui conti, è piuttosto consigliabile il sistema della partecipazione dello stato ai benefici netti, oltre un minimo d’interesse al capitale impiegato. Per esempio, In Italia l’emissione dei biglietti è affidata alla Banca d’Italia. Siccome il privilegio dell’emissione dei biglietti di banca è redditizio, si dovette studiare il modo di far partecipare lo stato al reddito. Sul reddito netto ottenuto si comincia a prelevare la somma necessaria a pagare il 5% d’interesse al capitale del banco; se c’è un avanzo, su tutto l’avanzo medesimo, ossia su tutta la parte del reddito che supera il 5% del capitale del banco, lo stato preleva la metà, rimanendo l’altra metà al banco esercente. Il sistema funziona da parecchi anni egregiamente, con buoni risultati.

67. – DELEGAZIONE AD UNA SOCIETA ANONIMA CON LO STATO AZIONISTA. – Viste le difficoltà, sia di esercitare direttamente sia di affidare a concessioni le imprese pubbliche, parve a taluno opportuna un’altra soluzione: quella di affidare l’esercizio ad una società di cui sia principale azionista lo stato. Su un capitale di 100 milioni, lo stato sottoscriverebbe per 51 milioni, il resto sarebbe sottoscritto da capitalisti privati. Gli azionisti nominerebbero il consiglio di amministrazione, che gerirebbe l’impresa come un’altra qualsiasi impresa privata, con gli stessi criteri di rapidità, oculatezza, economia. Se ci saranno utili, lo stato vi parteciperà in proporzione alle proprie azioni.

L’esempio più noto di società con lo stato azionista è quello della società (francese) del canale di Suez, di cui il principale azionista è lo stato inglese, per acquisto fatto di un grosso pacco di azioni dal kedivè d’Egitto. Ma gli esempi si sono moltiplicati, durante e dopo la guerra del 1914-918, sia in Italia come all’estero.

Se il sistema presenta qualche pregio innegabile, non bisogna credere che esso risolva senz’altro il problema. Quesiti molteplici si pongono: la maggioranza delle azioni spetterà allo stato od ai capitalisti privati? Se al primo, si troveranno risparmiatori disposti a dare il proprio denaro ad una società dominata dallo stato, senza avere almeno una garanzia di reddito minimo e di una rappresentanza nel consiglio di amministrazione? Se ai capitalisti privati, come potrà lo stato dare il denaro pubblico in padronanza di un consiglio di amministrazione composto in prevalenza di delegati di azionisti privati?

Per risolvere queste difficoltà, fu proposto di dare a ciascuna delle due sezioni di azionisti – stato e privati – il diritto ad una proporzionale rappresentanza nel consiglio di amministrazione; e fu proposto altresì che la parte che si trovasse in minoranza, invece di sottoscrivere azioni ordinarie, che fanno correre tutte le alee, potesse sottoscrivere azioni privilegiate, sia per l’interesse, sia per il capitale, danti cioè il diritto a prelevare con priorità una parte degli utili, se utili ci sono, fino, ad es., al 6% o al 7% e a rimborsarsi di preferenza per il capitale nei proventi di una eventuale liquidazione.

Ma la altre difficoltà possono sorgere. I rappresentanti dell’azionista stato in seno al consiglio di amministrazione potranno deliberare con quella rapidità di cui godono i consiglieri nominati da azionisti privati? O non vorranno, riflettendo che essi sono custodi di denaro pubblico, riferirne al loro mandante, ossia al loro ministro? E non accadrà quindi che le deliberazioni più importanti non saranno prese e le occasioni migliori saranno perdute per la lentezza dei consiglieri statali a riferire ed a decidere?

Le difficoltà tendono in Italia ad essere superate attribuendo la proprietà della maggioranza e per lo più della totalità delle azioni aventi diritto di voto a qualche ente pubblico; il quale si procurerà i capitali necessari con emissioni di obbligazioni od altrimenti. Principale tra gli enti pubblici proprietari delle azioni di imprese pubbliche è in Italia oggi l’I.R.I. (Istituto per la ricostruzione industriale), dal quale dipendono le tre grandi banche di interesse nazionale (Banca commerciale, Credito italiano, Banco di Roma), le massime imprese siderurgiche (Finsider), i cantieri navali, le grandi imprese di navigazione (Finmare), ecc., ossia sovrattutto le imprese che sovra si disse avere carattere pubblico per la loro importanza ai fini degli armamenti.

1. Quarto problema.

68. – LA FORMAZIONE DEL PREZZO PUBBLICO. – Ora che si sono vedute quali siano le caratteristiche che distinguono l’impresa pubblica e le condizioni che, a volta a volta, possono far preferire l’esercizio diretto o l’esercizio per delegazione, passiamo allo studio delle norme che regolano la determinazione dei prezzi a cui sono venduti i servizi di esse, prezzi che, come si è detto, sono stabiliti con regole divergenti, se non nelle linee fondamentali, nelle modalità di applicazione, da quelle dei prezzi privati.

69. – Si SCEGLIE L’INTRAPRESA FERROVIARIA COME ESEMPIO PER LO STUDIO DELLA FORMAZIONE DEI PREZZI PUBBLICI. – La teoria dei prezzi pubblici può essere evidentemente formulata in modi diversi a seconda della natura delle singole intraprese pubbliche. Noi non possiamo partitamente esaminare questi vari modi, e ci limiteremo ad esporre un esempio, che è il più caratteristico e quello che presenta maggior interesse; cioè ci riferiremo all’intrapresa ferroviaria.

Il riferimento è, da un certo punto di vista, anacronistico; poiché esso parte dalla premessa che le ferrovie siano destinate, per ragioni economiche e tecniche, al regime del monopolio. Il che era vero sino, all’incirca, al 1910. Non è più vero oggi che il mezzo ferroviario è battuto in breccia dalla concorrenza degli automezzi. Ma noi possiamo assumere ancora oggi l’ipotesi del monopolio: 1) come un’ipotesi teorica, utile per studiare il tipo di tariffe conseguente al monopolio; 2) come un’ipotesi la quale, oltreché teorica, esercita di fatto un’influenza spesso decisiva sulle menti dei dirigenti le imprese ferroviarie. Questi agiscono e decidono i tipi di tariffe ancora oggi sulla base dell’ipotesi di monopolio. Epperciò l’ipotesi medesima ha importanza attuale grandissima.

70. – L’INTERVENTO DELLO STATO È DETERMINATO DALLA INEVITABILITÀ DEL MONOPOLIO PRIVATO. – Se esistesse libera concorrenza nelle ferrovie, i trasporti verrebbero eseguiti al costo, con vantaggio degli utenti, mancando così ogni ragione allo stato di intervenire. Sennonché l’ipotesi della libera concorrenza nel caso delle ferrovie non ha avuto per lungo tempo alcun riferimento alla realtà. L’esperienza basta di per sé a provarlo; finché è assente la concorrenza degli automezzi, nelle ferrovie esiste una specie di monopolio naturale in mano di una sola o di parecchie società che trovano sempre convenienza ad accordarsi, appunto per l’impossibilità di una perfetta libera concorrenza. Se esse si facessero concorrenza presto finirebbero per ridurre i prezzi di trasporto a meno del costo.

In una intrapresa ordinaria, quando gli affari vanno male si potrà sospendere l’esercizio e vendere il macchinario; esso potrà essere venduto per demolizione o passerà intatto ad altre industrie. Ma nell’intrapresa ferroviaria, come si potrebbe utilizzare il capitale già impiegato? La strada non può essere utilizzata; le gallerie restano inservibili. Soltanto i carri ferroviari e le locomotive possono essere venduti e le stazione realizzate in qualche grande città come mercati coperti o aree fabbricabili. In caso di cessazione di esercizio molta parte del capitale impiegato è dunque perduta. Dato che il capitale è fisso, immobilizzato, è naturale che alla società convenga lavorare in concorrenza fino a che ricava il costo vivo di esercizio, e talvolta anche meno. Se il costo è 50 centesimi per viaggiatore – chilometro, i concorrenti possono ribassare i prezzi a 40, a30, a20, a 10, fino a zero, nella speranza di vincere l’avversario. Si perde di meno, trasportando in perdita per un anno, piuttosto che rischiare di perdere l’intiero capitale. Ciò alla lunga conduce all’accordo; perche le due società comprendono agevolmente che non è comodo seguitare nell’industria, vendendo a tariffe che sono a mala pena uguali alle spese vive di esercizio e forse neppure a queste. Le due società adunque si accorderanno per fondersi in un’impresa sola, oppure, restando tecnicamente indipendenti, stabiliranno accordi commerciali per la ripartizione del traffico.

Così la libera concorrenza dell’intrapresa ferroviaria va fatalmente trasformandosi in monopolio.

Instaurato il monopolio, è ben difficile poterlo demolire. Messe d’accordo fra loro le società concorrenti, come potrà un nuovo capitalista avere il coraggio di iniziare la costruzione di una terza, di una quarta linea concorrente per portar via alle altre società riunite una parte del traffico? Il costo è enorme, già si prevede che il capitale impiegato non può dare nessunissima rimunerazione, perché dove c’è concorrenza la tariffa si riduce al costo vivo di esercizio; il capitalista dunque sa che la sorte sua è di non guadagnare; può sperare tutt’al più di farsi ammettere nel gruppo monopolistico e quindi può indursi a costrurre la linea non per fare concorrenza, ma per minacciarla e indurre così gli altri concorrenti a comperarla, forse ad un prezzo maggiore di ciò che la costruzione gli è costata.

Il monopolio spessissimo esiste fin dagli inizi; essendovi talvolta infatti disposizioni legislative che proibiscono il sorgere della concorrenza. All’art. 269 della nostra legge 20 marzo 1865 sui lavori pubblici è detto: «Il concessionario di una ferrovia pubblica ha il privilegio esclusivo di qualsivoglia altra concessione di ferrovia parimenti pubblica che congiunga due punti della sua linea o le corra parallelamente, entro quel limite di distanza che verrà determinato nell’atto di concessione».

Il legislatore ha voluto impedire così perdite inutili di capitali che sarebbero andati dispersi nelle linee parallele concorrenti le quali alla fine si sarebbero forse fuse in un monopolio.

71. – QUALE SIA IL CRITERIO SECONDO CUI SI FISSANO I PREZZI DI MONOPOLIO – PREZZO UNICO E PREZZI MOLTEPLICI DI MONOPOLIO. – Questa è, adunque, la fine delle intraprese ferroviarie: la costituzione del monopolio. Ed ecco che si ripresenta il problema che si è studiato prima per le intraprese in regime di libera concorrenza. Per queste intraprese si era detto: è inutile l’intervento dello stato perché quando esiste la concorrenza, il prezzo si riduce inevitabilmente al limite del costo. Ma noi abbiamo visto che il prezzo si riduce anche al disotto del costo totale di produzione sino al limite del costo vivo di esercizio e continuando in questa diminuzione oltre misura, la libera concorrenza lascia il posto al monopolio. Qual è il prezzo in questo caso? Quello che il monopolista ha interesse di stabilire. In questo caso, che è il caso reale, c’è un dissidio tra l’interesse dell’esercente e l’interesse dell’utente. Monopolista è un produttore che domina il mercato, producendo egli solo una determinata merce e può quindi stabilire quel prezzo che gli tornerà più conveniente. Nel caso delle ferrovie il monopolio non sarà assoluto, perché limitato da una certa concorrenza, sia pure esigua, di altri mezzi di trasporto che possono servire di freno alle tariffe eccessive. Ad ogni modo si tratta pur sempre di freni di limitata importanza. In sostanza, per i trasporti a grande distanza e che necessitano di una certa rapidità la ferrovia impera sovrana.

Perciò, dato che vi sia il monopolio, quale prezzo avrà interesse a stabilire il monopolista? Evidentemente quello che gli dà il massimo guadagno netto: non quindi il prezzo più elevato, il quale distruggerebbe il traffico; non il più basso, perché gli annullerebbe il profitto, ma quello intermedio, tra i tanti possibili, che gli darà il massimo profitto.

Anzi, spesso il monopolista cercherà di stabilire non un prezzo unico, ma prezzi molteplici, per ricavare il massimo profitto dal suo monopolio.

Se il monopolista fissa, ad esempio, il prezzo unico di 10 cent. per tonnellata – chilometro, egli subisce dite danni: 1) fa pagare 10 cent. anche alle merci ricche che potrebbero pagare 15, 20 e 30 cent. perdendo tutto il maggior lucro che potrebbe così ottenere; 2) perde tutto il traffico sulle merci povere e pesanti, per cui il prezzo di cent. 10 è troppo elevato; né lo possono sopportare.

Ed allora egli stabilirà varie tariffe: cent. 30 per le merci più ricche; 25 per le merci ancora di valore; 20 per le merci più correnti; 15 per le merci meno elaborate; 10 per le merci di consumo generale; 5 cent. per le merci povere e pesanti. Egli fisserà la sua tariffa in modo tale da assorbire quasi tutto il vantaggio che il mittente riceve dal trasporto, in guisa da lasciare il minimo margine sufficiente per indurre a spedire. Così il monopolista fisserà le tariffe di prima, seconda e terza classe per i viaggiatori in guisa da trarre partito dalle abitudini, dai gusti, dalla ripugnanza di taluno a viaggiare confuso con il pubblico ordinario, ecc.

72. – NECESSITÀ DELL’INTERVENTO DELLO STATO. – Concludendo, l’esercente, in caso di monopolio, ha interesse di stabilire una tariffa molteplice così frazionata da assorbire a proprio favore tutto il vantaggio del trasporto. Se la merce vale 10 lire per unità nel mercato di produzione e 12 lire nel mercato di vendita, l’esercente la ferrovia ha interesse di stabilire un prezzo di trasporto quasi uguale a 2, e cioè di così poco minore a 2 quanto basti a lasciare ancora al produttore la convenienza di trasportare. Se la tariffa è 1,95, il produttore preferisce trasportare e vendere sul mercato di arrivo a 12, perché 12, prezzo di vendita finale, pur diminuito del costo del trasporto di 1,95 è quantità maggiore di 10, che sarebbe il prezzo di vendita sul luogo di produzione. Ma appunto questa massima convenienza riguardo all’esercente fa nascere la necessità dell’intervento dello stato. Lo stato interviene cioè per far sì che l’esercente non assorba egli, con le tariffe molteplici, tutto l’utile derivante dal trasporto.

Lo stato però, intervenendo, ha interesse a conservare il sistema, già stabilito dal monopolista, delle tariffe molteplici. Infatti, se lo stato stabilisse una tariffa unica, ricadremmo nel caso di prima, in cui andava perduta una parte di trasporti possibili ad effettuarsi, ossia il trasporto delle merci povere.

73. – METODO SEGUITO DALLO STATO. – Lo stato non fisserà dunque una unica tariffa di 8 centesimi per tonnellata – chilometro, sebbene 8 sia minore del 10 che stabilirebbe l’esercente privato, se dovesse contentarsi di un unico prezzo. Rimarrebbe l’inconveniente che abbiamo già esposto. Invece lo stato adottando ancora il metodo delle tariffe molteplici, invece di fissare, come farebbe il monopolista privato, i prezzi di 30, 25, 20, 15, 10 e 5 centesimi per tonnellata-chilometro, adotterà, rispettivamente, i prezzi di 20, 15, 10, 8, 6, 3, ossia prezzi tutti più bassi.

Con qual criterio li fisserà? Non più con lo scopo di ottenere il massimo utile netto, sibbene con l’altro molto diverso di coprire il costo totale di produzione del servizio di trasporto e di lasciar così godere all’utente un vantaggio nel trasporto, che il vettore privato avrebbe confiscato a suo beneficio.

74. – Lo STATO PUÒ PERÒ STABILIRE DEI PREZZI MOLTEPLICI PUBBLICI ANCHE DELEGANDO L’INGERENZA AD UN PRIVATO. – Ma ammesso questo principio, sarà indispensabile a tal uopo un esercizio diretto da parte dello stato? Questo è il secondo problema che si deve sempre esaminare in tema di pubbliche intraprese, quando già sia dimostrata la necessità di un intervento dello stato.

Non c’è nulla di assurdo nel pensare che sia possibile per lo stato la delegazione dell’intrapresa ad una società privata, per mezzo di un capitolato che fissi le tariffe a seconda della merce. La società cioè deve essere vincolata allo stato da una serie di patti di cui i più importanti sono appunto quelli riferentisi alle tariffe ed alla classificazione delle merci nelle varie categorie di quelle. Se il periodo di concessione non è più lungo di dieci o quindici anni, è possibile fissare tariffe economicamente convenienti per quel periodo di tempo e fare una classificazione delle merci in guisa che l’esercente privato, anche volendo, non riesca ad ottenere un utile superiore a quello che otterrebbe lo stato.

Il principalissimo vantaggio dell’intervento dello stato è quello, in sostanza, di fissare i prezzi pubblici. E questo intento lo si può ottenere anche mediante delegazione ad un’impresa privata concessionaria. Privata, si disse, ma meglio si direbbe semi-pubblica perché l’impresa concessionaria non è più veramente privata, ossia libera assolutamente delle sue azioni; ma è semi-pubblica, ossia vincolata a obblighi di tariffe massime, di viaggi, ecc., ecc.

75. – COME GLI ERRORI SIANO MENO PERICOLOSI NEL SISTEMA DELLA DELEGAZIONE AD UN’INTRAPRESA PRIVATA CHE NELL’ESERCIZIO DIRETTO. – Anzi, in questo caso i danni possono essere meno facilmente riparabili; infatti, se si concede l’impresa ad una società con un canone fisso, e la classificazione è stata, per ipotesi, sbagliata, di guisa che l’esercente non ottenga soltanto la somma che deve pagare come canone allo stato, ma un utile maggiore; i conti metteranno questo fatto in luce, e in base a ciò alla scadenza del contratto si muterà la classificazione delle merci e si correggerà l’errore. Inoltre, si potrebbe usare il sistema stabilito per gli istituti di emissione, cioè, quando la società ottenga un provento netto superiore ad un limite prestabilito, addivenire ad una ripartizione del maggior utile fra lo stato e l’esercente.

Se invece lo stato, esercente diretto, applica una tariffa errata e ottiene un margine nel bilancio, nasceranno agitazioni da parte del personale ferroviario per ottenere aumenti di paghe, degli utenti per ottenere ribassi immediati di tariffe, con grave danno per la stabilità del bilancio stesso nel caso che il maggior utile fosse dovuto a circostanze transitorie. Nell’economia dell’esercizio diretto delle ferrovie, può anche darsi che lo stato stabilisca tariffe che non gli danno modo di coprire l’interesse e l’ammortamento dei capitali impiegati. L’Italia si trova appunto in una situazione consimile, perché, per quanti sforzi si siano fatti, l’azienda delle ferrovie di stato non è mai riuscita a versare al tesoro una somma di utili, sufficienti a pagare per intero l’interesse e l’ammortamento sul capitale antico, e cioè investito al 1 luglio 1905; i quali sono appunto a carico direttamente del tesoro.

76. – IN TEMPI DI COSTI CRESCENTI, LA DELEGAZIONE A PRIVATO CONCESSIONARIO È UNA SALVAGUARDIA PER GLI UTENTI CONTRIBUENTI. – Quale dei due metodi è meglio in grado di procacciare ribassi di prezzi agli utenti? Il problema non è più quello politico, a cui sopra si accennò, se gli utenti siano in grado di esercitare a tal uopo una pressione politica sullo stato. Il problema è invece: dato che aumentino i costi di esercizio delle ferrovie, con qual metodo gli utenti ed i contribuenti congiuntamente sono meglio garantiti da un rialzo delle tariffe?

Nel caso dell’esercizio diretto, lo stato ha tre vie aperte dinanzi a sé: ridurre i costi, rialzare le tariffe a carico degli utenti, far sopportare una maggior perdita ai contribuenti. Fare economie, far rendere di più il personale, utilizzando meglio i carri oppure aumentare le tariffe (a carico degli utenti) o le imposte (a carico dei contribuenti).

Lo stato può senz’altro ricorrere a qualcuna di queste vie, quando lo voglia. Gli ostacoli possibili si superano quando la necessità spinga l’erario ad un rimedio.

Quando l’esercizio è delegato ad una società concessionaria questa non può aumentare le tariffe senza il consenso dello stato. Quest’ultimo, invece di aver interessi propri, erariali, contrastanti agli interessi degli utenti e dei contribuenti, si erige difensore di essi, ed ostacola tenacemente ogni proposito della società di aumentare le tariffe.

77. – Un esempio di ciò ci è fornito dalla relativa facilità con cui nei paesi ad esercizio diretto, negli anni dal 1918 poi, in seguito al costo crescente di esercizio (ondate dei prezzi all’aumento, ecc.), furono ripetutamente aumentate le tariffe dallo stato esercente, in proporzioni ragguardevoli; e dalle estreme difficoltà con cui le ferrovie private americane poterono ottenere, dopo anni ed anni di lotta, e di dimostrazioni giudiziarie in contraddittorio con gli utenti, dalla Interstate Commerce Commission (commissione federale di sorveglianza sulla gestione delle ferrovie negli Stati Uniti) l’autorizzazione ad elevare le tariffe fino al massimo moderatissimo del 5% e del 10 %, per una parte sola del territorio, e per una parte sola delle merci. Lo stato ha una tendenza spiccatissima a rovesciare sugli azionisti il maggior costo di esercizio; ed è questa una potente molla che spinge le ferrovie ad inoltrarsi sulla via dura e faticosa delle economie e semplificazioni e perfezionamenti di esercizio; essendo loro preclusa quella facile degli aumenti delle tariffe. Di che si giova, in ultimo, l’intera collettività.

Un altro esempio calzante si ebbe durante la guerra europea. Aumentati in Italia enormemente i prezzi del carbone, e quindi i costi del coke e del gas-luce, i comuni esercenti diretti delle imprese di gas non ebbero ritegno veruno nell’aumentare i prezzi del gas per i consumatori. Dovevano forse le finanze dei comuni cadere in rovina? Dove invece le imprese di gas erano esercite da compagnie concessionarie, i comuni si fecero paladini degli interessi dei consumatori. Dovevano forse lasciare spogliare gli utenti dagli avidi azionisti delle ricche società del gas? Onde divieti, ostacoli, contro i tentativi delle società di aumentare i prezzi. I prezzi furono aumentati, ma solo dopo lunga resistenza.

78. – ANCHE NELLE IMPRESE PUBBLICHE SI USANO I PREZZI MOLTEPLICI. – Abbiamo ora veduto quale sia la regola fondamentale a cui si ispirano i prezzi pubblici: essere congegnati dal monopolista stato in guisa d ottenere in complesso nulla più e nulla meno del rimborso del costo totale (spesa generale e spesa di esercizio) dell’impresa, distribuendo questo costo complessivo sulle diverse unità di servizio venduto a seconda della capacità delle diverse specie di servizio a sopportarne il peso. Ciò si è dimostrato per il prezzo pubblico detto tariffa ferroviaria; ma vale anche per altra specie di imprese pubbliche. Difficilmente, anzi quasi mai, la differenziazione del prezzo potrà spingersi sino ai limiti a cui arriva nelle ferrovie; e ciò per la maggior semplicità delle altre imprese, che impedisce le minute distinzioni di prezzi. Nelle tramvie si distinguerà fra prezzi delle prime ore del mattino e prezzi delle altre ore. Per l’acqua potabile si potranno stabilire prezzi diversi a seconda del valore locativo degli appartamenti serviti. Dappertutto il criterio sarà lo stesso; rendere massimo il consumo, compatibilmente con la necessità di far fronte a tutto il costo.

79. – CONCORRENZA DEGLI AUTOMEZZI. – Le nozioni sopra esposte fanno astrazione dal fatto caratteristico del tempo posteriore al 1920 e cioè dalla concorrenza, divenuta vivacissima in tutti i paesi del mondo, degli automezzi alla ferrovia.

Tuttavia una teoria soddisfacente dei metodi effettivamente segnati nella fissazione dei prezzi di trasporto nel nuovo ambiente di concorrenza non è stata ancora sviluppata per parecchie ragioni:

80. – 1) i sistemi di determinazione delle tariffe non furono sinora mutati dalle imprese ferroviarie. Le tariffe sono tuttora ispirate agli antichi concetti. I dirigenti sono in casi singoli autorizzati a fissare tariffe speciali di favore per mezzo di trattative private con gli utenti più importanti, quando si manifesti la opportunità di controbattere la concorrenza degli automezzi. Per i viaggiatori, le ferrovie cercano con ribassi particolari per treni singolari, per viaggi in comitive, per solennità, gite in montagna, ai bagni, a mostre, ecc. ecc., di assicurarsi la clientela minacciata dalle vetture automobili. Tutto ciò significa che il prezzo di trasporto dal tipo di monopolio tende, qua e là e in modo non sistematico, a ritornare al tipo di concorrenza;

81. – 2) la concorrenza degli automezzi è stata limitata dall’intervento del legislatore preoccupato dei dannosi effetti che essa poteva avere sui bilanci ferroviari. Furono introdotti sistemi di licenze per l’esercizio pubblico del trasporto automobilistico di persone; e sovrattutto per i trasporti con automezzi di merci di terzi. Nei limiti nei quali le limitazioni restrinsero la concorrenza, esse tendono a tenere in piedi il criterio antico di fissazione delle tariffe ferroviarie;

82. – 3) talvolta le imprese ferroviarie si consacrarono esse stesse al trasporto pubblico con automezzi, coordinandolo con il proprio servizio ferroviario; abbandonando i percorsi ferroviari non remunerativi e sostituendoli con quelli automobilistici; aggiungendo, agli antichi, nuovi servizi di presa e consegna a domicilio delle merci trasportate;

83. – 4) una tendenza notevole nella legislazione più recente è quella del coordinamento obbligatorio tra ferrovia ed automezzi; Cosicché il lavoro sia ripartito, secondo criteri ritenuti di interesse pubblico e razionali, tra le due specie di trasporto.

Nei limiti nei quali siffatta tendenza si affermerà di fatto, tenderà a ricostituirsi la situazione preesistente alla concorrenza degli automezzi. Ferrovie ed automezzi provvederebbero, in tale ipotesi, al traffico congiuntamente.

Lo stato veglierebbe a che le tariffe non diano un provento complessivo superiore al costo totale, pur rimanendo i singoli prezzi diversi da merce a merce, da percorso a percorso, da classe a classe, a seconda delle varie possibilità degli utenti di pagare. Nulla sarebbe mutato in principio.

Se però l’automezzo avrà avuto la virtù di ridurre il costo dei propri trasporti, e quella di indurre le ferrovie a perfezionarsi l’utente alla fine potrà ottenere il risultato di tariffe situate, a parità di servizi, ad un livello inferiore all’antico, o di servizi, a parità di tariffe, migliori di quelli antichi.

Un’altra ipotesi potrebbe essere formulata: che il legislatore assistesse impassibile alla concorrenza degli automezzi, limitandosi a farsi rimborsare tutto il maggior costo di costruzione e di mantenimento delle vie ordinarie da essi utilizzate, in confronto al costo quale si dovrebbe sostenere se di automezzi non si parlasse. Forse non tutta la rete ferroviaria sarebbe abbandonata; ché, per certi trasporti e per certi percorsi, le ferrovie si paleserebbero superiori agli automezzi. Certo, il sistema delle tariffe di trasporto, sia sulle ferrovie che sugli automezzi, subirebbe trasformazioni profonde; avvicinandosi rapidamente al tipo dei prezzi economici variabili a seconda delle condizioni del mercato e tendenti verso il costo di produzione marginale. Ma è ipotesi sulla quale pare fuor d’opera indugiarsi soverchiamente, non essendo notevole la probabilità che essa abbia a trovare di fatto attuazione.

84. – LE VARIE SPECIE DI TARIFFE. – Supponendo dunque che nulla sia mutato nelle grandi linee nei criteri fondamentali della formazione delle tariffe, ci attende ora un altro studio, quello dei modi concreti di attuare il concetto generale, ossa di formare le tariffe dei prezzi. Anche qui ci varremo soprattutto dell’esperienza ferroviaria, che è la più ricca di insegnamenti.

85. – LA TARIFFA A BASE COSTANTE. – La maniera più semplice è la tariffa a base costante, intendendo per base il prezzo unitario che è fatto pagare per ogni unità di trasporto, la quale si può anche chiamare unità di traffico: viaggiatore – chilometro e tonnellata – chilometro. Il sistema a base costante è il più semplice: il prezzo del trasporto è direttamente proporzionale alla distanza, ossia esso viene ad essere aumentato sempre della medesima somma coll’aumentare del numero dei viaggiatori – chilometro e delle tonnellate – chilometro. Se, per esempio, si fissa la base di tariffa in 5 centesimi per chilometro, si avrà la base costante quando il viaggiatore pagherà 5 centesimi per un chilometro, 50 centesimi per 10 chilometri e 50 lire per 1.000 chilometri.

Spesso però si comincia a stabilire per la tariffa un minimo che rimane immutato qualunque sia il numero dei chilometri percorsi. Per esempio, un biglietto per viaggiatore non viene venduto a meno di 50 centesimi per quanto breve sia la distanza; il che si capisce, perché vi sono certe spese fisse qualunque sia la distanza percorsa, ad esempio, quelle del biglietto, del bigliettaio, del controllo, ecc. A questo minimo si aggiunga poi una ulteriore quota, crescente regolarmente di 5 in 5 cent. per unità di trasporto.

La tariffa a base costante, applicata quasi esclusivamente in Italia fino al passaggio delle ferrovie allo stato dà luogo a critiche che sono fondate, così da consigliare l’applicazione di sistemi diversi da questo primo e più semplice.

86. – CRITICA DELLA TARIFFA A BASE COSTANTE. – Tali sono i sistemi di tariffa a base variabile, la quale può essere in senso crescente o decrescente. Il sistema più importante è quello a base variabile decrescente: di quello a base variabile crescente, che ha un’applicazione più ristretta, parleremo più tardi.

Il sistema di tariffe a base variabile decrescente si fonda, appunto, sulla critica del sistema a base costante.

87. – LE TARIFFE HANNO PER MASSIMO IL VANTAGGIO DEL TRASPORTO E PER MINIMO IL COSTO PARZIALE DEL TRASPORTO. – La critica muove da alcune considerazioni relative al vantaggio del trasporto e al costo del trasporto. Le tariffe devono essere in funzione dell’uno o dell’altro elemento. La tariffa, è evidente, non può essere superiore al vantaggio del trasporto per l’utente; se il trasporto dà un vantaggio di 5 lire all’utente, la tariffa non può essere di 6 lire. Il minimo limite, d’altra parte, è rappresentato dal costo del trasporto e lo si è già dimostrato; infatti se fosse inferiore ad esso costo, ci sarebbe una perdita per la nazione complessivamente considerata.

88. – IL VANTAGGIO DEL TRASPORTO PER TONN. – KM. O VIAGGIATORE – KM. È DECRESCENTE COL CRESCERE DELLA LUNGHEZZA DEL TRASPORTO – QUINDI DECRESCENTE DEVE ESSERE LA BASE DELLA TARIFFA – Il vantaggio del trasporto nasce da una quantità di coefficienti diversi; rispetto alle merci, esso è uguale alla differenza fra il prezzo che una merce ha nel luogo di produzione e quello che ha nel luogo di consumo.

In Sicilia gli agrumi abbiano un determinato valore di 50 lire la cassa di 300 frutti, mentre nell’Alta Italia invece il valore sia di 80 lire. Conviene allora spedire agrumi dalla Sicilia nell’Alta Italia finché il costo del trasporto sia po’ inferiore a 30 lire la cassa tanto più converrà quanto più il costo del trasporto stia sotto a questa cifra che è supposta uguale a vantaggio del trasporto. In caso contrario non si effettuerà più.

Questo ragionamento, a dir vero, non è completamente esatto, come, in genere, non sono mai esatti questi giudizi in materia economica che procedono con soverchio semplicismo; infatti il costo del trasporto reagisce sulla differenza del prezzo della merce nel luogo di produzione e in quel di consumo. Se la tariffa di trasporto fosse solo di 10 lire ed il vantaggio del trasporto degli agrumi tra la Sicilia e Torino fosse di 30 lire la cassa (differenza tra i due prezzi di partenza e di arrivo), subito ci sarebbe convenienza ad organizzare il grande trasporto degli agrumi. Speculatori si recherebbero in Sicilia ed effettuerebbero i trasporti della merce facendo aumentare i prezzi a Palermo per la gran richiesta e diminuire i prezzi a Torino per la cresciuta offerta, fino a che la differenza del prezzo tra Torino e la Sicilia non fosse superiore al costo di trasporto. Ma noi possiamo fare astrazione pel momento da questa reazione del costo di trasporto sui prezzi e possiamo supporre che il prezzo del trasporto sia uno soltanto degli elementi che influiscono sui prezzi, ed essendo quindi, la sua, un’influenza parziale, possiamo ritenere che in un primo momento essa sia trascurabile ed i due prezzi siano perciò indipendenti dal costo del trasporto. È dunque lecito affermare che il prezzo del trasporto non deve essere superiore al vantaggio del trasporto.

Questa tesi generale porta alla condanna della tariffa a base costante. Infatti, se questa fosse razionalmente giustificata, vorrebbe dire che il vantaggio del trasporto cresce proporzionalmente al crescere delle distanze. Ossia, poiché la tariffa non deve andare al di là del vantaggio del trasporto, questo dovrebbe crescere nelle medesime proporzioni con cui cresce la tariffa; così se lo speditore ricavasse un vantaggio di 5 cent. a spedire una tonnellata a un chilometro dovrebbe ricavarne uno di 50 a spedirla a 10 km., di 50 lire a 1.000 km., ecc. La distanza dovrebbe essere un coefficiente di alimento di prezzo regolare; dovrebbe bastare lo spedire una merce a 10 km. per potersela far pagare 50 cent. di più che sul posto; mentre spedendola a 100 km. ci si dovrebbe attendere a vendere a  lire quella merce stessa che sul posto si vende a 5 lire. Ora ciò appunto non si verifica; poiché normalmente il vantaggio del trasporto cresce in misura minore della distanza.

Lo stesso dicasi per i viaggiatori, specialmente per quelli di commercio. Essi per breve distanza possono avere vantaggio a viaggiare. Ma se le distanze crescono ed essi devono aumentare le spese, gli affari non crescono punto necessariamente in ragione dell’aumento di spesa.

Noi abbiamo quindi dimostrato che per ciò che si riferisce al vantaggio dei trasporti l’aumento non è proporzionale all’aumento della distanza.

89. – ANCHE IL COSTO DEL TRASPORTO NON CRESCE NELLA STESSA PROPORZIONE DELLE DISTANZE. – Rispetto al costo del trasporto si può dire, in altri termini, la stessa cosa. Anche il costo del trasporto non cresce nelle stesse proporzioni con cui cresce la distanza.

Infatti, se il viaggio è brevissimo, il costo per unità di trasporto è molto alto perché deve coprire le spese fisse inevitabili all’inizio del trasporto: il rilascio del biglietto, il controllo, le spese di stazione, le spese dell’amministrazione centrale, le spese di carico e scarico sono le stesse tanto per chi viaggia o spedisce merce a 10 km. come a 100; quindi il costo di ogni chilometro risulta più basso nel secondo caso che nel primo: perché l’identico costo, per esempio, 1 lira, bisogna nell’un caso dividerlo per 10 e nell’altro sì può dividere per 100.

90. – LE TARIFFE A BASE VARIABILE DECRESCENTE.  a) Tariffa differenziale a base variabile decrescente applicata all’intero percorso. – Da questo fatto, appunto, è sorta l’idea di fare la stessa cosa per le tariffe, di stabilire, cioè, un sistema di tariffe a base variabile decrescente in cui si prendono basi diverse e sempre più piccole per calcolare le tariffe. Avremo anzitutto la tariffa differenziale a base variabile decrescente applicata all’intero percorso. Il principio della differenzialità fu all’inizio applicato nel senso che per le distanze maggiori si adottò bensì una base minore, ma questa agì su tutta la distanza a cominciare dal principio. Il sistema è difettoso perché può darsi che il percorso minore, a cui è applicata una tariffa unitaria (per km.) maggiore, paghi di più del percorso maggiore, a cui si applichi una tariffa unitaria minore. Il difetto è frequente nei passaggi da una zona di tariffa a quella successiva e dicesi difetto od errore del salto. Esso è proprio anche, in senso inverso, nei sistemi di imposte progressive, in cui le aliquote maggiori si applichino sull’intero reddito più alto, senza distinzione di zona (cfr. Il sistema, libro secondo, cap. undicesimo, sez. 6 (a).

91. – Supponiamo che fino a 100 km. valga la tariffa di 8 cent. per tonnellata – chilometro, oltre 100 km. si applichi a tutta la lunghezza la tariffa di 6 cent. per tonnellata – chilometro; oltre i 200 quella di 5 cent. e via dicendo.

Così, per esempio, si pagherà:

Si vede subito quale è l’inconveniente della tariffa: basta confrontare ciò che accade passando dal km. 100 al km. 101, dal 200 al 201. Al km. 100 si paga 8 cent. per km., e quindi 8 lire, al km. 101, benché si viaggi di più, pure, essendo diminuita la base della tariffa, si pagano solo L. 6,06; e così via.

92. – b) Tariffa differenziale a base variabile decrescente applicata ai tratti successivi del percorso. – Per togliere questo inconveniente si ricorse ad un tipo di tariffa differenziale nella quale si applicano basi diverse per i tratti successivi del percorso. Vale a dire che il prezzo chilometrico stabilito per i piccoli percorsi che si chiama base iniziale (supponiamo 8 centesimi) non si applica che ai primi 100 km.; per chi percorre distanze maggiori si aggiunge al prezzo totale dei primi 100 km., calcolato sempre, come sopra, sulla base di 8 cent., una tassa calcolata su una base meno elevata, per esempio, di 6 cent. e ciò per tutti i chilometri percorsi in più fino ai 200 km.

93. – Così evitiamo i salti, perché per un percorso di 101 km. si fanno pagare 0,08 per i primi 100 km = 8 lire; e poi   0,06×1 = 0,06 per il centounesimo chilometro, così da avere un prezzo complessivo di 8,06. Superata la distanza di 200 chilometri si prende per i percorsi successivi una terza base ancora più ridotta, supponiamo di 5 cent. e ciò fino ai 300 km. Cosicché chi percorra 201 chilometri paga per i primi 100 km 100×0,08 = 8 lire; per il secondo centinaio di chilometri 100×0,06  = 6 lire e per il duecentounesimo km. 5 cent.; ed in tutto L. 14,05. E così di seguito.

La tariffa in tal modo congegnata è forse la più perfetta, perché il prezzo del trasporto aumenta gradatamente di km. in km., e, pur aumentando sempre meno velocemente, non subisce mai salti repentini nei punti dove si ha un mutamento di tariffa.

Questo metodo ha trovato applicazioni numerose anche in altri campi della finanza pubblica; ad evitare, ad es., che la progressività nelle imposte conduca a sbalzi repentini quando si passa dal limite superiore di una categoria di reddito tassata, ad es., coll’1% al limite inferiore della categoria successiva tassata coll’1,50 %.

94. – TARIFFE A BASE VARIABILE CRESCENTE. – Prima di por termine a questo argomento dobbiamo ricordare, oltre la tariffa a base variabile decrescente, anche quella cui già si è accennato a base variabile crescente.

Può a prima vista sembrare strana una forma di tariffa di questa specie, la quale dovrebbe avere nella prima zona per base 3 cent., nella seconda per base 4, nella terza 5, nella quarta 6, e così via. Può sembrare assurdo, ripetiamo, che si applichi questa tariffa per cui i viaggi sono tanto più costosi quanto più sono lunghi, mentre pare che la ferrovia dovrebbe favorirli come quelli che ha più convenienza ad effettuare. Ma bisogna appunto notare che questa tariffa non si applica per i viaggi a lunga distanza ma esclusivamente per le brevi distanze.

In questo ambito è conveniente allo stato favorire con le tariffe più i viaggi brevissimi che i brevi. Il concetto su cui è basata questa tariffa, che dicesi vicinale, è invero il seguente: la ferrovia è monopolista, ma entro certi limiti; perciò lo stato deve pensare che quanto più decresce la distanza tanto più diviene sensibile la concorrenza che le muovono altri mezzi di trasporto o di locomozione: per recarsi da Torino a Moncalieri, se il prezzo della ferrovia è troppo alto, il viaggio potrà inoltre essere compiuto con tramvie, ecc. La spesa sarà forse minore, e minore forse anche il tempo.

Per i trasporti di merci, poi, si sa come sia diffusa l’industria dei conducenti. Tra ogni capoluogo di provincia e i centri minori, e talora anche tra varie province, questa industria si esercita su vasta scala, sia per ragioni di tariffa meno elevata, che per ragioni di comodità. Lo stato è quindi interessato ad applicare una tariffa variabile crescente, che però ha avuto applicazione ristretta a talune linee.

È evidente che diminuendo la possibilità della concorrenza col crescere della distanza, non sarà più necessario per lo stato mantenere bassa la tariffa.

Essa quindi andrà aumentando fino ad arrivare alla zona in cui si inizia il sistema normale della tariffa a base variabile decrescente.

95. – TARIFFA A BASE FISSA, TARIFFA POSTALE. – Un’ultima forma di tariffa trova applicazione propria in un altro servizio: quello postale. È la tariffa a base fissa. Non bisogna prendere troppo alla lettera la parola «fissa». Non si vuole con essa dire che per qualsiasi lettera, di qualunque peso e per qualunque distanza si faccia pagare un medesima somma. No. La tariffa a base fissa si riferisce ad una sola zona di trasporti postali o telegrafici o telefonici; entro la qual zona, del resto abbastanza ampia, il prezzo è fissato in somma sempre identica.

96. – Così, ad esempio, le lettere che vanno oltre il distretto postale e non superano 15 grammi, pagano tutte in Italia per qualsiasi distanza una identica somma di L. 0,50. Per qualunque telegramma che non superi 10 parole a qualunque distanza si pagano L. 2; per avere l’abbonamento al telefono (1939) un privato paga nelle reti con più di 10.000 abbonati L. 575 all’anno qualunque sia il numero delle telefonate. Anche questa tariffa può sembrare alquanto illogica, inquantochè pare che diverso debba essere il casto ed il vantaggio del trasporto di una lettera da Torino a Moncalieri, da Milano a Monza, che da Torino o Milano a Trapani. Ed è infatti diverso. Sembrerebbe quindi giusto graduare le tariffe in proporzione delle distanze, come si faceva prima del 1860 nel Regno di Napoli, nel Lombardo-Veneto, nello Stato Pontificio. Fu sir Rowland Hill, direttore delle poste inglesi, che nel 1830 dimostrò l’errore del sistema a base variabile. Egli fece un calcolo basato sul costo del trasporto delle lettere a distanza diversa: osservò ad esempio, quanto fosse a 100 a 200 a 1.000 km. il costo del trasporto di una tonnellata di lettere; trovò una differenza reale ma così irrilevante rispetto al resto del servizio, che il costo totale poteva quasi considerarsi come fissa qualunque fosse la distanza.

97. – Se si bada, infatti, alla natura del servizio postale, si vede che questo costo si distingue in due parti: vi è la minima rappresentata dal costo del trasporto e si può calcolare nel 2 o 3% del costo totale. Questa parte varia col decrescere della distanza: ma cosa monta una sua pure cospicua variazione proporzionale, quando assolutamente è così poca cosa? parte massima, il 95-98% della spesa, è data dalla spesa iniziale e da quella terminale, cioè: dalla raccolta delle lettere e dallo smistamento per le varie destinazioni; poi, arrivate le lettere a destinazione: nuovo smistamento per le varie zone della città, ulteriore smistamento compiuto dai portalettere, secondo i vari destinatari e consegna alle rispettive dimore.

Ora è evidente che se 97 lire di spesa rimangono fisse e solo 3 variano, anche ammesso che queste variino da L. 0,50 a L. 3, la variazione totale sarà solo fra  97+0,50 e 97+3 , ossia fra 97,50 e 100; variazione troppo piccola, perché franchi la spesa di tenerne conto.

Inoltre, se nel servizio postale si applicasse la tariffa a zone, il servizio stesso crescerebbe di spesa perché gli impiegati, oltre al solito lavoro di smistamento per paesi, ne dovrebbero compiere un altro per zone. Gli impiegati dovrebbero, per ogni lettera, perdere un tempo enorme a sfogliare prontuari per accertare le distanze fra località di partenza e la località di arrivo; e verificare se l’affrancazione è corretta ovvero se bisogna applicare la multa. Tanto tempo andrebbe perso in questo lavoro che il servizio diverrebbe decuplicato e la maggior spesa per lo stato supererebbe quel che ricupererebbesi in più per la tassa così aumentata. Anzi, i prodotti sarebbero diminuiti per il rincaro o la lentezza del servizio. Perciò si è compreso essere miglior partito applicare la tariffa a base unica fissa, che era da noi di 15 e poi fu cresciuta a 20, a25, a 60 e poi ridotta a 50 centesimi per 15 grammi.

III

Dei prezzi politici

Sezione prima

Passaggio dal prezzo pubblico a quello politico

98. – IN GENERALE. – Prima di dare la definizione della parola prezzo politico è necessario esaminare in qual guisa si passi dal prezzo pubblico a questa nuova categoria di tributi.

99. – NEL CASO DELLE FERROVIE. – Così, nell’esercizio delle ferrovie, lo stato può usare i prezzi dell’economia privata quando si comporti come un qualsiasi esercente; può usare dei prezzi pubblici quando cerchi di ottenere l’uguaglianza tra il complesso dei proventi e il complesso delle spese ripartendo queste spese tra i diversi consumatori secondo si dimostri necessario per raggiungere certi fini pubblici; passerà infine ai prezzi politici quando non adotti più tariffe tali da compensare il costo totale.

Così nel nostro paese lo stato perde in complesso nell’esercizio dell’impresa ferroviaria e perde poi in special modo per alcuni trasporti: segnatamente per quello delle derrate agricole e di talune classi privilegiate di viaggiatori e perde talvolta non soltanto le spese fisse, ma anche una parte di quelle inerenti al costo vivo di esercizio. Lo stato pensa sia bene sopportare queste perdite per ottenere certi fini politici ed economici, di difesa del paese, di rafforzamento dei vincoli fra l’Italia superiore ed inferiore, di promuovimento delle contrade più povere. Poiché lo stato non bilancia entrate ed uscite, si può considerare in alcuni casi come prezzo politico la tariffa che fa pagare ai militari ed agli impiegati i quali pagano rispettivamente soltanto il 25% e il 50% delle tariffe normali, poiché si può ritenere che essa non compensi il costo vivo di esercizio. La tariffa speciale che loro si concede dà luogo ad un gravame pei contribuenti, i quali pagano agli impiegati una specie di integrazione di stipendio.

Si può anche andare più in là e non far pagare alcun prezzo concedendo il trasporto gratuito. Allora il medesimo trasporto ferroviario, per cui si pagano in generale prezzi pubblici e politici, non dà più luogo neanche a questo, e dovendo essere sopportato dallo stato, pesa per intero sulle imposte. Dal che appare che sia impossibile arrivare alla ferrovia gratuita, ma tutt’al più ad una ferrovia il cui costo sia distribuito, per mezzo d’imposte, sui contribuenti e non sugli utenti.

100. – NEL CASO DELL’ACQUA POTABILE. – Un passaggio simile dal prezzo all’imposta si può vedere attuato nel servizio dell’acqua potabile. Nel caso in cui ci sia una società privata, essa fisserà un prezzo privato, differenziando, ove ciò le riesca, la tariffa a tal punto da ottenere il massimo guadagno possibile. Se sottentra il municipio, questo forse stabilisce un prezzo pubblico in guisa da far pagare agli utenti un prezzo uniforme o differenziato, a seconda dei casi proporzionato al consumo dell’acqua, ed uguale al costo del trasporto più gli interessi e l’ammortamento del capitale impiegato. Più tardi poi il municipio può trasformare il pagamento del prezzo pubblico in prezzo politico quando delibera di subire una perdita sul costo totale dell’esercizio per raggiungere certi intenti di igiene. Il municipio concederà allora a certe classi di utenti l’acqua al disotto del costo, senza compensare la perdita con una corrispondente elevazione di prezzo sugli altri utenti. Ma allora, poiché la spesa da sopportare rimane, e per l’accresciuta erogazione di acqua forse cresce, la perdita andrà a carico dei contribuenti in generale sotto forma di nuove imposte.

101. – NEL CASO DELL’ISTRUZIONE. – Un altro campo in cui possiamo trovare l’applicazione contemporanea di tutti questi principi, è quello della istruzione. In esso vediamo i concetti del prezzo privato, del prezzo pubblico, di quello politico e dell’imposta, tutti effettivamente applicati. Coloro i quali esercitano privatamente l’industria dell’istruzione in convitti si fanno pagare un prezzo ch’è privato, in quanto è regolato dalla concorrenza degli altri che esercitano questa stessa industria e lascia all’esercente il normale profitto di intrapresa. Questo prezzo da privato diventa pubblico, quando lo stato passi ad esercitare direttamente il convitto e si faccia pagare rette tali che servano a coprire l’intiero costo dell’impresa.

Il prezzo politico viene applicato per lo più nel campo delle scuole superiori e delle scuole medie. Infatti, la somma che in tal caso gli utenti, ossia gli scolari, pagano per avere l’istruzione media o universitaria è inferiore al costo che lo stato sopporta; ma la perdita è sopportata perché si ritiene che l’istruzione media e superiore non sia solo di vantaggio a coloro che la ricevono, ma sia utile alla società nel complesso, in quanto ad essa è necessaria una classe dirigente ben fornita di soda cultura; ed in quanto è utile alla collettività che vi siano laboratori e biblioteche fornite di mezzi di studio e capaci di contribuire al progresso della scienza e delle sue applicazioni.

Noi troviamo invece l’applicazione del criterio puro e semplice della imposta nelle scuole elementari. In questo caso non abbiamo più tasse; la scuola è gratuita, anzi è dichiarata obbligatoria. Lo stato, che insieme coi comuni spende forti somme per mantenere le scuole elementari, agisce non solo nell’interesse degli individui, ma di tutto il paese e intende perciò che il costo venga ad essere sopportato da tutti i cittadini per mezzo delle imposte. Per quanto piccola, una tassa sulle scuole elementari sarebbe di freno alla frequenza, e si reputa che il danno conseguente sarebbe grave per l’intera nazione.

Sezione seconda

Concetto e caratteristiche del prezzo politico

102. – DIFFERENZE E CARATTERISTICHE DEL PREZZO PUBBLICO E DI QUELLO POLITICO. – Concludendo: ciò che caratterizza i due fenomeni che sono più vicini fra loro, e cioè il prezzo pubblico e quello politico è questo: nel prezzo pubblico predomina l’interesse privato; è un privato che vuol viaggiare e paga la tariffa ferroviaria; che vuole che suo figlio studi in istituti di stato perché non gli può dare in casa una istruzione conveniente, ecc.; e paga i relativi prezzi pubblici. Lo stato, in tal caso, si limita ad impedire che il prezzo in complesso superi il costo. Invece nel caso del prezzo politico abbiamo già un più rilevante elemento pubblico. Lo stato crede di non dover pagare agli impiegati o ai militari uno stipendio tale che essi possano sottostare alle tariffe ferroviarie normali e perciò crede più opportuno concedere loro dei ribassi. Lo stato reputò utile, nell’interesse del progresso della cultura e della formazione delle classi dirigenti, incoraggiare agli studi medi e superiori facendo pagare un prezzo inferiore al costo totale dell’istruzione fornita. Al disavanzo provvedono le imposte pagate dai contribuenti.

Ciò che può servire di guida a giudicare se ci troviamo nel campo del prezzo pubblico o del prezzo politico è il punto di gravità dell’interesse pubblico.

Quando l’interesse pubblico consiste soprattutto nell’interesse che ha lo stato di impedire che gli utenti paghino più del costo, diremo di essere nel campo del prezzo pubblico. Quando invece l’interesse pubblico si riferisce soprattutto a scopi diversi da quello del prezzo, e per raggiungere questi altri scopi lo stato si decide a dar il servizio ad un prezzo che sia inferiore al costo, passiamo nel campo del prezzo politico. Notisi che si usò espressamente il qualificativo soprattutto, per mettere in chiaro che non si può mai parlare di caratteristiche esclusive. Gli istituti tributari hanno sempre qualche elemento comune; e per distinguerli occorre ricorrere a quello che è di ciascuno di essi caratteristico. Il criterio di distinzione, nel caso nostro, pare sia quello del modo di formazione del prezzo; l’istituto del prezzo pubblico è autonomo, compiuto in se stesso, e col suo ricavo si copre tutto il costo di un dato servizio; l’istituto del prezzo politico è manchevole, parziale, copre solo una parte del costo e deve ricorrere all’aiuto dell’imposta per coprire il resto del costo del servizio.

103. DEFINIZIONE DEL PREZZO POLITICO: Si TRATTA DI UN SERVIZIO PARTICOLARE DIVISIBILE. – Il prezzo politico si potrebbe definire compenso inferiore al costo totale pagato dal contribuente per un servizio speciale e divisibile, reso a lui dietro sua domanda ma contemporaneamente al soddisfacimento di un bisogno indivisibile di tutti i consociati. I concetti contenuti nella definizione sono parecchi: in una prima parte infatti si esprime il concetto che il prezzo politico si paga in compenso di un servizio speciale e divisibile reso al contribuente dietro sua domanda. In questo concetto non vi è nulla che distingua il prezzo politico dal prezzo pubblico. Questa parte della definizione ha per iscopo di mettere in chiaro che si tratta sempre, come già nel caso del prezzo pubblico, di un servizio che lo stato rende al contribuente individualmente; recandogli un vantaggio individuale che può essere misurato. È appunto in ciò che prezzo pubblico e prezzo politico si identificano, distinguendosi nel tempo stesso ambedue dall’imposta. Infatti, quando paghiamo l’imposta sulla ricchezza mobile, non la paghiamo già per alcun vantaggio particolare che abbiamo ottenuto come contribuenti, ma la paghiamo per i vantaggi generali che lo stato dà. Invece quando paghiamo il prezzo del trasporto ferroviario, sia che esso sia sufficiente a coprire il costo (prezzo pubblico) o insufficiente  (prezzo politico), il pagamento viene fatto in compenso di un servizio particolare reso all’individuo.

104. – Si TRATTA DI UN SERVIZIO PARTICOLARE E DIVlSlBlLE, MA RESO CONTEMPORANEAMENTE AL SODDISFACIMENTO DI UN BISOGNO INDIVISIBILE DITUTTI I CONSOCIATI E PERCIÒ RESO AD UN PREZZO INFERIORE AL COSTO TOTALE DELL’ESERCIZIO. – Questa è la caratteristica che distingue il prezzo politico dal prezzo pubblico. Quando si parla di prezzo pubblico si parla di un prezzo pagato per soddisfare al costo, perfettamente divisibile, di un bisogno individuale, ma che lo stato intende, nell’interesse pubblico, che sia soddisfatto regolando i prezzi pubblici in maniera diversa da quella in cui sarebbero regolati i prezzi privati. Ma, poiché il costo del soddisfacimento del bisogno è tutto divisibile, così il prezzo deve comprendere tutto il costo.

Invece, quando si fa pagare il prezzo politico: il costo del soddisfacimento del bisogno non è più interamente divisibile tra gli utenti; in parte si tratta di un costo indivisibile. Così, schematicamente:

In un paese dove la cultura sia già diffusa, dove non occorra provvedere alla mobilitazione e dove il traffico sia tale da far costruire da solo tutte le linee ferroviarie che serviranno anche, occorrendo, per la mobilitazione, dove tutte le regioni partecipino già al progresso economico, non esiste un bisogno a costo indivisibile da soddisfare, ma solo i bisogni a costi divisibili; e perciò in questo paese si può applicare il prezzo pubblico. In un altro paese, dove invece si debba soddisfare altresì a quei tali bisogni a costi indivisibili, il sistema ferroviario costerà in totale, ad es., 4.000 milioni. Evidentemente non tutti questi 4.000 milioni si potranno accollare agli utenti che godono del servizio trasporto a costo divisibile; ma andranno ripartiti fra utenti della ferrovia e contribuenti in generale. In tal caso il prezzo che si fa pagare agli utenti dicesi prezzo politico, per indicare che con esso non si copre tutto il costo del servizio, ma solo una parte, quella divisibile, i tre quarti od i quattro quinti; l’altro quarto o quinto o qualunque altra parte aliquota sarà imposta a carico dei contribuenti, che si può supporre godano del servizio a costo indivisibile della diffusione della cultura, della rapida mobilitazione, ecc.

105. – AVVERTENZA SULLA DIFFICOLTÀ DI DISTINGUERE LA PARTE DI COSTO DIVISIBILE DA QUELLA INDIVISIBILE, ED INFLUENZE DI CLASSE PERTURBATRICI. – Qui occorre di fare due avvertenze. La prima delle quali si è che sopra quasi si suppose che fosse agevole distinguere la parte divisibile dalla parte indivisibile del costo totale, coprendo la prima con il prezzo politico e la seconda con la imposta. In realtà nulla di più difficile, vago ed incerto nella pratica; nulla che sia più soggetto alle influenze degli utenti e dei contribuenti. Sono in un paese influenti assai gli utenti di una pubblica intrapresa, e sono invece disorganizzati o silenti i contribuenti? Ed allora gli utenti dimostreranno, con gran copia di argomenti, che coteste intraprese soddisfano soprattutto a bisogni pubblici, sono create per promuovere «altissimi» fini di interesse generale; e che perciò il costo del servizio deve essere fatto gravare soprattutto sulla collettività. Così cercano di rigettare sulle imposte quanto più sia possibile del costo totale; non soltanto un quinto come i calcoli tecnici, valevoli per quanto possono, indicherebbero, ma i due od i tre quinti. Col risultato che quanto più cresce il cosiddetto costo indivisibile e scema il cosiddetto costo divisibile, più cresce l’uso del servizio pubblico da parte degli utenti, che lo possono acquistare pagando un prezzo via via minore; ed aumenta il costo per i contribuenti che debbono sopportare il costo di una quota parte crescente di un servizio sempre più largamente reso. Onde nasce alfine una reazione tra i contribuenti, desti dai balzelli troppo gravi, reazione che può ristabilire in parte l’equilibrio rotto.

Accade l’opposto laddove i contribuenti in genere o classi particolari di contribuenti sono influenti sui poteri pubblici e vogliono rigettare anche il costo indivisibile di un servizio sugli utenti, i quali siano invisi o scarsamente influenti. Il proposito è un po’ difficile ad attuarsi, perché il prezzo non può essere aumentato oltre il vantaggio della parte divisibile del servizio. Se fosse accresciuto al di là, l’utente si asterrebbe dal consumo; mentre il contribuente difficilmente poteva, nel caso precedente, astenersi dal pagare l’imposta. Solo se tra la parte divisibile del costo e il vantaggio del servizio ai singoli c’è un margine, e spesso realmente esiste, può verificarsi il rigetto.

Onde si può concludere che, nella realtà effettuale delle cose, la divisione del costo tra divisibile ed indivisibile, tra prezzo politico ed imposta, presenta degli scarti rispetto alla norma teorica.

106. – PREZZI PUBBLICI E POLITICI HANNO PER LIMITE SUPERIORE IL VANTAGGIO DEL SERVIZIO. – Andando avanti nella definizione del prezzo politico, si può notare che, rispetto invece al limite superiore di esso vi è identità tra prezzo pubblico e prezzo politico. Nei prezzi pubblici lo stato, quando vende i trasporti, non può mettere tariffe superiori al vantaggio dell’utente. Così è per rispetto al prezzo politico, in quanto anche in questo caso non può far pagare somme superiori al vantaggio che l’utente ricava dal servizio ch’egli ottiene.

107. – ANCORA DELLA MISURAZIONE DEL COSTO DEL SERVIZIO DIVISIBILE PAGATO CON PREZZO POLITICO. – Talvolta riesce difficile di concretare in che cosa consista il costo del servizio reso al richiedente. Esempio. Per la concessione del titolo di principe è necessario, ove la concessione non avvenga di motu proprio del sovrano, il pagamento di una tassa di 80.000 lire. Certo il costo della pergamena, con cui il titolo viene concesso, non vale quella somma. Onde si deve concludere che nel costo si deve comprendere anche una quota parte delle spese richieste dai servizi araldici mantenuti dallo stato, e che rendono un beneficio a tutta la collettività dei titolati, garantendo la genuinità dei titoli e reprimendone l’abuso; sicché si riparte poi questo costo sui titolati medesimi a seconda dei servizi più o meno importanti che sono da essi richiesti, precisamente come si fa per le ferrovie.

108. – QUANDO IL PREZZO DEL SERVIZIO DIVISIBILE È STABILITO IN MANIERA TALE DA CONCEDERE UN PROFITTO ALLO STATO? – Poiché si è finora parlato di servizi resi ad un prezzo pubblico uguale al costo totale e di servizi resi ad un prezzo politico inferiore al costo totale e teoricamente uguale alla parte divisibile di esso costo, viene fatto di chiedere: non si danno mai casi in cui certi pubblici servizi divisibili vengano venduti ad un prezzo che, essendo superiore al costo totale, lasci un profitto allo stato?

Certamente si danno; anzi son numerosi. Occorre però distinguere tra i beni ed i servizi che l’ente pubblico vende in concorrenza con altri produttori e quelli che esso vende in condizioni di monopolio.

Se l’ente pubblico vende un determinato bene o servizio, per es., il pane di un forno municipale o l’acqua di un acquedotto suo in concorrenza con il medesimo servizio venduto nello stesso luogo e tempo da altro produttore privato, allora è chiaro che non potrà imporre prezzi superiori a quelli del concorrente, se non vuole vedere sviarsi la clientela. E, se in questo caso, il comune vende ad un prezzo 10 che gli lascia ancora, dopo aver compensato il costo totale di 8, compreso nel costo l’interesse occorrente del capitale impiegato, un margine di beneficio di 2, che cosa sarà questo margine?

Può darsi che sia il profitto della maggiore abilità di intrapresa del comune in confronto ai concorrenti privati. Se ci sono 10 produttori, fra cui il comune, ed essi, a seconda della loro diversa abilità, producono a costi di 6, 7, 8, 8.5, 9, 9.10, 9.25, 9.40, 9.60, e 10, e se la produzione di tutti questi dieci produttori è necessaria a far fronte alla richiesta che si verifica al prezzo 10; vi sarà un produttore, il marginale, che non otterrà nessun profitto di intrapresa ed altri che otterranno, contando inversamente a prima, in serie crescente, 0.40, 0.60, 0.75, 0.90, 1, 1.50, 2, 3 e 4 lire di profitto per unità venduta. Il comune, e cioè quel produttore che produceva al costo di 8, ottiene il profitto di intrapresa di 2.

Questa situazione però tende da se stessa a scomparire. Perché invero l’ente pubblico ha organizzato questa intrapresa in concorrenza fra privati? Perché era persuaso che le imprese private producessero a costi troppo elevati o vendessero a prezzi superiori al costo marginale, per la limitata concorrenza esistente tra loro. Colla istituzione di una impresa pubblica lo stato od il comune volle evidentemente conseguire il fine di porre un freno, un calmiere di fatto all’elevarsi dei prezzi, dovuto alla incapacità tecnica dei privati, od alla limitata concorrenza tra di loro esistente. Quindi l’ente pubblico tenderà a ridurre i prezzi ad 8, in guisa da non ottenere alcun profitto; e conseguirà l’intento aumentando a poco a poco la sua produzione ed inducendo i rivali ad organizzarsi meglio in guisa da poter fornire il mercato con una produzione più a buon mercato, o costringendoli a ribassare i prezzi. Di guisa che sembra potersi conchiudere che, ove l’impresa pubblica funzioni in condizione di libera concorrenza con altre imprese private, un profitto di intrapresa può esistere solo temporaneamente; è un fatto di dinamica economica, da cui si tende a passare ad una condizione stabile, nella quale non esiste alcun profitto ed il prezzo è un prezzo pubblico uguale al costo totale.

Diverso è il discorso se l’ente pubblico vende in condizioni di monopolio. Ed anche qui bisogna distinguere a seconda che il monopolio sia di fatto o legale. Il monopolio di fatto esiste in tutti quei casi nei quali l’ente pubblico meramente si sostituisce ad un monopolio privato già preesistente, e sono tutti i casi già detti, di ferrovie, di tramvie, ecc., in cui per la connessione alla strada o per altre cause era o sarebbe sorto un monopolio privato a gestire la impresa. Sappiamo che allora si spiega l’intervento dell’ente pubblico allo scopo di evitare ai consumatori il danno di dover pagare prezzi di monopolio e ridurre il prezzo al livello del costo totale. Ma può ben darsi che l’ente pubblico, dimentico delle ragioni per cui assume l’impresa, la sfrutti come facevano dianzi i privati monopolisti e chieda ai consumatori dei prezzi (unici o molteplici) di monopolio. Otterrà in tal caso un profitto di monopolio: ed il prezzo da esso imposto non potrà essere chiamato «prezzo pubblico» perché non è uguale al costo totale, non «prezzo politico» perché non è inferiore anzi è superiore al costo totale; e neppure «imposta», perché la imposta è esatta obbligatoriamente e, come si vedrà sotto, richiede per lo meno che esista un monopolio legale. Questi prezzi sono, è evidente, puri prezzi privati di monopolio, trasportati nell’economia finanziaria per comodità di ricavarne entrate, talvolta ragguardevoli, senza far gravare sugli utenti un carico maggiore di quello che già sopportavano col monopolio privato.

Vero è che lo stato era intervenuto ad assumere il servizio colla dichiarazione di voler stabilire prezzi pubblici non superiori al costo totale; e vero è altresì che al costo dei servizi indivisibili devono pensare i contribuenti, ossia tutti i cittadini, nei modi che saranno detti di poi, e non gli utenti di uno speciale servizio divisibile.

Il monopolio può ancora essere legale, e si ha quando lo stato assume la privativa di una impresa che altrimenti sarebbe stata esercitata in libera concorrenza dai privati ed i cui prodotti sarebbero stati venduti a prezzi tendenti al costo di produzione. Tali le privative dei sali e dei tabacchi. Il tabacco si vende a cinque volte in media il costo di produzione per lo stato e probabilmente a cinque volte il prezzo a cui si venderebbe in libera concorrenza. Anche si può osservare che una parte di quei quattro quinti di prezzo di vendita del tabacco che costituiscono il profitto dello stato sarebbe il beneficio degli imprenditori privati che allo stato si sostituissero. Ma, nelle grandi linee, si può dire che lo stato ottenga un profitto uguale ai quattro quinti del prezzo di vendita del tabacco e lo ottenga in virtù della privativa che desso si è per imperio di legge attribuita. Che specie di prezzo sarà dunque quello del sale e del tabacco? Non prezzo privato, ché il prezzo sarebbe ben diverso ed inferiore in caso di libera concorrenza; non prezzo pubblico, non essendo uguale al costo di produzione totale; non prezzo politico, poiché non è inferiore a questo costo totale. Esso, a parer nostro, è vera e propria imposta sebbene manchi in apparenza uno dei caratteri che si sogliono attribuire alle imposte, che è di essere esatte obbligatoriamente. Ma, se ne difetta in apparenza, l’ha in sostanza, poiché la mancanza di libertà non sta nell’essere i consumatori costretti a comprare il sale e il tabacco (ché essi possono astenersene così come ognuno potenzialmente è libero di astenersi dal compiere tutte le altre cose o dal compiere tutti gli atti che sono soggetti ad imposta) ma nell’essere costretti a comprarli a quel tal prezzo per comando del legislatore allo scopo di sopperire al costo dei servizi pubblici indivisibili. Non per il comando del legislatore si accetta il prezzo del biglietto ferroviario, del francobollo, del gas, della luce elettrica; l’interesse del consumatore gli consiglia di farne l’acquisto ben volentieri a prezzi che sono inferiori od al postutto non superiori a quelli che esisterebbero se l’ente pubblico non intervenisse. Qui invece il legislatore interviene ad alzare i prezzi; ed è questa maniera speciale di intervento che diversifica il prezzo del sale o del tabacco dai prezzi privati, dai prezzi pubblici e dal prezzo politico; e lo trasforma in imposta. Onde il consumatore, potendo, avrebbe interesse a ricorrere ad altri; ma non può per il divieto legale stabilito nell’interesse del fisco. Le quali nozioni sono forse un’anticipazione di cose le quali meglio andavano collocate nel trattato delle imposte; ma si vollero anticipare per non lasciar luogo ad incertezze nella mente di chi si sarebbe meravigliato a sentir parlar solo dei prezzi pubblici uguali al costo e di prezzi politici inferiori al costo.

109. – IL PREZZO POLITICO, COME IL PREZZO PUBBLICO, È PAGATO DIETRO DOMANDA DEL CONTRIBUENTE. – Ritornando alla definizione del prezzo politico, notiamo che l’ultimo connotato suo è di essere pagato in contemplazione di un servizio particolare reso allo stato dietro domanda del contribuente. È un connotato che esso ha in comune col prezzo pubblico; e che è indispensabile alla definizione, sapendosi che si tratta di servizi particolari il cui prezzo non è mai superiore al vantaggio che ne ricava il contribuente. Partendo da taluni concetti esposti nel paragrafo precedente, ci fu tuttavia chi disse essere erroneo affermare che il prezzo politico è un pagamento volontario. Essere il prezzo politico, invece, un pagamento obbligatorio, come obbligatoria è l’imposta. Non è vero che il prezzo politico sia un pagamento libero che il contribuente fa quando vuole. Se si suppone libero e volontario il pagamento del prezzo politico, si deve considerare tale per la stessa ragione anche quello della imposta. Se è possibile ad un giovinetto non pagare il prezzo politico del servizio scolastico (quelle che nel linguaggio amministrativo italiano sono dette tasse scolastiche) non iscrivendosi alla scuola, altrettanto possibile è non pagare l’imposta, perché nessuno è obbligato ad avere dei poderi o una casa, in seguito a cui deve sottostare alle imposte sui terreni e sulle case.

Il ragionamento è vizioso, perché conduce ad un’estensione siffatta del termine di obbligatorietà che finirebbe di far considerare come obbligatorio ogni pagamento, anche quello di un prezzo e non solo di un prezzo pubblico, ma anche di quello privato. Invece di dire che nessuno è obbligato al consumo del pane e che il prezzo è volontario, perché noi prima andiamo a far richiesta di pane, e, soltanto in seguito a questa domanda, noi paghiamo il prezzo, si potrebbe a questa stregua dire: il prezzo del pane è obbligatorio, perché ognuno è obbligato al consumo del pane per non morire. In questo modo, prezzi privati, pubblici, politici, imposte. diventerebbero tutti ugualmente volontari od obbligatori.

La questione posta in questi termini è troppo larga ed ha carattere prevalentemente filosofico. Coloro che conchiudono per l’obbligatorietà di ogni spesa che sia fatta dall’uomo si chiariscono seguaci della teoria filosofica della necessità o determinismo. Ma la questione del libero arbitrio e del determinismo è troppo ampia per noi, quantunque sia certamente importantissima. La questione va incardinata su basi più ristrette. Certi pagamenti noi compiamo soltanto dopo aver fatto una domanda. Se questa domanda sia libera o determinata da certi o certi altri fattori, che influiscono direttamente o remotamente sulla volontà o sulla psiche umana è un’altra questione. Basta notare il fatto che la domanda v’è prima che si paghi. Per certi altri pagamenti invece la domanda non v’è, vi può essere anzi renitenza al pagamento, e tuttavia il pagamento deve avvenire. È certo che nel sistema del prezzo politico il pagamento è sempre preceduto da una domanda, invece nell’imposta la domanda non esiste affatto.

Un’obiezione al considerare l’elemento della domanda del contribuente, come caratteristico del prezzo politico e differenziante dall’imposta, potrebbe rinvenirsi nel fatto già citato del prezzo del sale e del tabacco. Nessuno paga l’imposta sul tabacco, senza che prima sia andato a far domanda di sigari o sigarette; nessuno paga l’imposta sul sale senza prima aver domandato un chilogrammo di sale. Nel caso di questi pagamenti quindi, che tutti son d’accordo di ritenere come imposte, il pagamento avviene in seguito ad una domanda. Ma v’è qui, come avvertimmo, una illusione. Il contribuente, in questo caso, fa sì la domanda di avere il sale o il tabacco, ma, se potesse, farebbe la domanda di pagare soltanto il prezzo del sale o del tabacco. Il punto si è che l’occasione in cui egli fa la domanda è afferrata dallo stato per mettere su di lui un’imposta, cui non si può sottrarre, non potendo andare da alcun altro a provvedersi di sale e di tabacco pagando solo un prezzo privato. Se il commercio del sale e dei tabacchi fosse libero, nessuno andrebbe dallo stato per provvedersi di quelle merci, pagando un prezzo tanto elevato. La domanda da parte del contribuente non è già di pagare l’imposta; ma di pagare il prezzo del sale o del tabacco. Nell’occasione di questa domanda, lo stato, sapendo che esiste un margine tra il costo del sale e l’utilità del sale per il contribuente, ne approfitta per elevare il prezzo al disopra del costo per far fronte alle spese di quei servizi generali ed indivisibili che lo stato rende.

110. – VANTAGGI DEL METODO DEL PREZZO POLITICO. – Abbiamo visto così quali siano gli elementi fondamentali del prezzo politico. Per servizi nei quali sono commisti insieme gli elementi divisibili con quelli indivisibili, il sistema del prezzo politico ha vantaggi grandi, in confronto a quello delle imposte.

Meglio far pagare anche poco all’utente piuttosto che nulla. Se anche una data linea ferroviaria fu costruita per ragioni strategiche, ai viaggiatori converrà far pagare un prezzo politico, pur inferiore di gran lunga al costo totale, allo scopo di evitare viaggi non rispondenti a veri bisogni. Chi riceve qualcosa gratuitamente, non bada a limitare il consumo. Chi paga anche solo una decima parte del costo della merce, riflette prima di chiedere cosa a lui inutile. Se possibile, sarebbe conveniente estendere il metodo del prezzo politico, anche per somma, proporzionatamente al costo totale del servizio, moderatissima, a tutti i servizi pubblici.

Non si può:

1)    Laddove il servizio è per sua natura indivisibile. Se non si conosce chi consuma e quanto, come applicare il sistema del prezzo?

2)    Inoltre laddove non si abbia una domanda attiva da parte del contribuente. Ora, esistono servizi per cui i contribuenti da soli non si disporrebbero mai a fare domanda. In tal caso non incassandosi tasse, il servizio non potrebbe essere reso; quanti contribuenti su cento andrebbero volontariamente a far domanda per il mantenimento dell’esercito, della giustizia, della polizia? Uno o due forse. Non facendosi domanda di questo servizio, non vi sarebbe possibilità di applicazione del prezzo. Ovvero, la domanda, pur essendo potenzialmente attiva, in realtà si dimostra così evanescente da non francar la pena di rendere il servizio ai soli utenti.

3)    Finalmente laddove l’applicazione della tassa sarebbe antieconomica.

Un esempio è quello delle barriere alle strade ed ai ponti, al passaggio delle quali si fa pagare un diritto di pedaggio. Con esso lo stato potrebbe far fronte alla manutenzione delle strade e dei ponti, ripagandosi del costo d’esercizio e dell’ammortamento del capitale d’impianto. Ma il sistema sarebbe per lo più anti – economico. Il pagamento del pedaggio darebbe troppa noia, pur essendo il servizio divisibile.

Bisognerebbe mantenere pedaggieri, controllori, per riscuotere somme talvolta nemmeno sufficienti a compensare il costo dell’esazione. Epperciò le spese di manutenzione e di interesse ed ammortamento della spesa di costruzione sono fatte gravare sui contribuenti in genere per mezzo di imposte.

IV

Dei contributi

Sezione prima

Definizione e caratteristiche del contributo

111. – DEFINIZIONE. – Possiamo definire il contributo come compenso obbligatoriamente pagato all’ente pubblico in occasione di un’opera da esso compiuta per utilità pubblica, ma feconda anche di vantaggi particolari ai privati proprietari di beni immobili. Dalla definizione si vede il perché questo istituto è chiamato contributo; trattandosi quasi di un concorso che gli avvantaggiati sono chiamati a versare per contribuire a pagare le spese di un’opera voluta nell’interesse pubblico, ma ad essi particolarmente vantaggiosa.

112. – A) CARATTERI COMUNI E DIFFERENZIALI DEL PREZZO POLITICO E DEL

CONTRIBUTO.

1. Carattere comune: è compenso per servizi divisibili. – Il contributo di miglioria ha un carattere comune con il prezzo politico, perché come questo, è pagato in vista di vantaggi particolari divisibili che si arrecano agli utenti. O meglio, ambedue son pagati a guisa di prezzo della parte divisibile del costo di un servizio pubblico voluto anche nell’interesse generale, interesse secondario od almeno non preponderante nel caso del prezzo politico, preponderante nel caso del contributo.

113. – b) Caratteri differenziali: è compenso per la parte secondaria del costo del servizio pubblico. – Come per il prezzo politico, il contributo è pagato, si disse innanzi, per compensare la parte divisibile del costo di un’opera pubblica, la quale è anche compiuta nell’interesse della collettività e presenta quindi una parte di costo che è indivisibile. Si può notare che l’importanza relativa delle due parti è diversa nei due istituti. Il prezzo politico si paga per servizi che lo stato rende soprattutto o in gran parte nell’interesse degli utenti. Si costruiscono ferrovie, ponti, specialmente a vantaggio di chi viaggia o spedisce merci; e poi anche della diffusione della cultura e della difesa nazionale. Invece il contributo si paga per opere che lo stato compie soprattutto a vantaggio della collettività e che non si può impedire rechino vantaggio anche a taluni privati. L’ente pubblico apre strade, piazze, nell’interesse della collettività. Questa è almeno la sua intenzione e non quella di avvantaggiare certi proprietari di case o di aree fabbricabili. Il vantaggio ai privati è una conseguenza importante, non lo scopo dell’opera;

• è compenso per vantaggio alla sola proprietà immobiliare. – Il prezzo politico è pagato per qualunque specie di servizio reso dallo stato. Invece il contributo si adatta soltanto ai servizi che sono resi sotto forma di miglioramento arrecato da un’opera pubblica. Sebbene non sia assurda la estensione a campi più vasti, praticamente si pagano contributi solo per vantaggi recati alla proprietà immobiliare;

• è compenso per servizi resi ad una categoria di persone delimitata territorialmente. – Il prezzo politico è un contributo pagato in seguito ad un vantaggio reso all’individuo; in esso noi abbiamo sempre l’individuo di fronte all’ente pubblico. L’inventore singolo chiede servizio di protezione della sua invenzione industriale allo stato. Invece nel contributo, di fronte allo stato si trova, non l’individuo, ma una collettività determinata. L’ente pubblico non può fare un’opera di miglioria per una sola persona; è necessario si tratti di un’opera la quale abbia un’efficacia sopra una certa zona di territorio. Il risanamento di un quartiere andrà a vantaggio di tutti coloro che vi abitano. Nel caso del prezzo si paga qualcosa per ottenere dallo stato servizi personali, epperciò il miglioramento va a vantaggio di persone singole. Invece il contributo si paga per un contributo che può essere reso esclusivamente alla proprietà immobiliare. Andrà a vantaggio delle persone in quanto sono proprietari di quegli immobili; ma non è avvantaggiata direttamente la persona, né si tratta di servizio che possa estrinsecarsi direttamente nel miglioramento delle qualità materiali e morali della persona;

• è somma pagata in una volta sola. – Nel prezzo il pagamento avviene un po’ per volta a piccole frazioni, ogni volta che si richiede un determinato servizio dello stato. Tutti gli anni in cui si frequenta la scuola, per esempio, si paga la tassa scolastica.

Invece l’ente che, a causa di un ponte, impone un contributo di miglioria, pensa che i proprietari abitanti vicino a quel ponte potranno più facilmente commerciare i loro prodotti agricoli e portarli più velocemente sul mercato; perciò impone ad essi un contributo. Esso contributo è fatto pagare una sola volta. Stabilito il costo del ponte in L. 100.000, l’ente pubblico se ne accollerà 50.000 e le altre 50.000 imporrà sui contribuenti che ne riceveranno vantaggio, sotto forma di contributo di miglioria, facendolo versare tutto in una volta o almeno stabilendone la somma completa sin dall’inizio e ripartendone il versamento nello spazio di cinque o dieci anni, perché i contribuenti non siano troppo gravati tutt’ad un tratto;

• è pagato obbligatoriamente. – Il contributo è pagato obbligatoriamente. Il prezzo è pagato volontariamente. Nel caso del pedaggio del ponte la domanda esiste per il fatto stesso di voler passare: se non si vuol pagare il prezzo si passa altrove o magari a guado. Invece i proprietari vicini al ponte avrebbero un bel promettere di non usufruire mai del ponte; nonostante le proteste sarebbero ugualmente costretti a pagare.

E la ragione di ciò è evidente. Se il pagamento del contributo non fosse obbligatorio, i proprietari lascierebbero compiere l’opera dall’ente pubblico e questo la farebbe, essendochè aprir strade e piazze, costruir ponti e fognature sono fatti compiuti soprattutto nell’interesse pubblico; e poi ne godrebbero i frutti senza nulla pagare. Il che non può accadere con i prezzi; poiché, se anche la ferrovia è già costruita, il passeggero non può fare il viaggio se non compra il biglietto. Mentre il proprietario può benissimo servirsi della strada pubblica, se questa fu aperta dal municipio. Onde egli dev’essere indotto a contribuire al costo della sua costruzione, deve essere costretto a pagare.

114. – B) CARATTERI COMUNI E DIFFERENZIALI DEL CONTRIBUTO E DELL’IMPOSTA.

1. Carattere comune: è pagamento obbligatorio. – Il carattere comune è quello che nel caso del prezzo era carattere differenziale, cioè l’obbligatorietà, perché anche l’imposta, come il contributo, si paga coattivamente;

115.- b) Caratteri differenziali: è compenso per servizio divisibile.- Però il contributo non è vera e propria imposta; infatti, l’imposta è sempre attuata per servizi indivisibili, cioè servizi generali, che non si sa a vantaggio di chi vadano in modo particolare. Invece il contributo, oltre ad un vantaggio indivisibile ai consociati, vantaggio, ad es., di viabilità, produce altresì un vantaggio che è divisibile tra gli individui; per cui si può dire che il comune, facendo un’opera pubblica, abbia dato alla casa di Tizio un vantaggio di 10.000 lire e alla casa di Caio un vantaggio di 5.000;

• è compenso proporzionato al vantaggio ricevuto. Inoltre col contributo rimaniamo ancora e sempre nel campo dei principi informativi del prezzo, perché in tanto si paga un contributo in quanto si ha un vantaggio particolare.

Invece l’imposta si paga in base ad altri criteri. Siccome non si conosce il vantaggio particolare, bisogna ricorrere ad un criterio nuovo ed indipendente da quelli usati nel sistema del prezzo privato, del prezzo pubblico e di quello politico; ad un criterio, che può essere quello della capacità contributiva, dell’uguaglianza o proporzionalità del sacrificio, o ad altro criterio da assumersi dal legislatore, e che perciò più genericamente dicesi criterio politico;

• è sempre in ragione proporzionale, non mai progressiva o regressiva del vantaggio. – Il criterio politico in base al quale si pone l’imposta, si applica con avvedimenti variabili. A volte si dirà: sia proporzionale alla spesa che si fa; qualche altra volta: sia proporzionale al reddito; altra volta ancora: sia progressiva, oppure sia regressiva e così all’infinito. Ma, invece, unico criterio da adottarsi nel contributo è quello di commisurarlo al beneficio arrecato; tanto di beneficio, tanto di contributo. Con il contributo due proprietari confinanti, che hanno ambedue ottenuto dall’opera di fognatura il medesimo vantaggio di 10.000 lire, pagheranno ambedue, se il contributo è uguale al 50%del vantaggio, il contributo di 5.000 lire, senza preoccuparsi se Tizio sia ricco per 100.000 e Caio per un milione. È il criterio stesso per cui il ricco avaro che va in terza classe paga il biglietto allo stesso prezzo del contadino emigrante; né il bigliettaio scruta i panni indosso ai viaggiatori per far loro pagare prezzi diversi per lo stesso biglietto della stessa classe.

Invece l’imposta, essendo pagata per servizi che non sono o non sono creduti divisibili, non può ripartirsi a norma dei vantaggi ricevuti dai pubblici servizi. Ed allora si fa pagare con altri criteri, per es., in base al reddito. Lo stesso servizio, per il momento supponiamo che sia lo stesso, è pagato 10 lire da chi ha 1.000 lire di reddito e 100 da chi ne ha 10.000 lire, o magari 150, se l’imposta è progressiva;

• ha raggio di azione limitato ad un dato territorio. – L’imposta ha per sua natura un raggio d’azione illimitato. Essa si estende a tutti coloro che abitano in uno stato, perché tutti godono dei servizi pubblici. Tutti perciò pagano imposte; primo principio dell’imposta è la sua universalità. Invece il contributo, a differenza dell’imposta, ha un raggio di azione limitato, una zona ristretta di applicazione e precisamente quella zona a cui vantaggio è stata attuata l’opera pubblica. Nel caso contrario si verrebbe a far pagare ad uno ciò che ha arrecato vantaggio ad un altro;

• ha per scopo di crescere il patrimonio dell’ente pubblico. – L’imposta, inoltre, ha per scopo di far fronte alle spese correnti dello stato. Invece il contributo corrisponde piuttosto a quelle spese che un privato chiamerebbe in conto patrimoniale. Lo stato fa pagare il contributo non per una spesa corrente che non lascia traccia, ma per una spesa che aumenta il patrimonio del comune; perché avrà servito a costruire un ponte, una strada, che faranno parte del demanio pubblico.

Sezione seconda

Dell’indennità in caso di danneggiamento e di una politica alternativa ai contributi

116. – LA QUESTIONE DEGLI INDENNIZZI PER DANNI CAGIONATI DA OPERA PUBBLICA ED IL SISTEMA DEL RICUPERO. – Ogni qualvolta si mise innanzi l’idea d’imporre contributi per l’esecuzione di opere pubbliche, furono elevate obiezioni, delle quali la principale era forse quella posta innanzi sotto il nome di danneggiamento. Si disse: se v’è la tassa di miglioramento vi dovrebbe essere un condono per il peggioramento. Quando, cioè, si ha un peggioramento per i proprietari in seguito a un’opera pubblica, lo stato dovrebbe pagare un’indennità.

117. – L’INDENNITÀ IN CASO DI ESPROPRIAZIONE. – A questo riguardo si potrebbe lungamente discutere sui limiti di questo indennizzo per peggioramento. Certo, se il municipio per aprire una strada deve abbattere case private ed espropriare il suolo privato è obbligato a compensare il danno. Questo principio però, entro siffatti limiti, è già riconosciuto e le espropriazioni sono regolate da apposite leggi: dovendosi agli espropriati corrispondere un giusto indennizzo se non si vuole incorrere in una vera e propria confisca della proprietà privata.

L’obbligo della indennità non esiste solo per l’espropriazione di ricchezze materiali, ma anche di ricchezze immateriali. Supponiamo che il municipio per l’ampliamento di una strada abbia, per un anno, costretto i proprietari delle case situate da un lato della strada stessa, case che rimasero in piedi e non furono materialmente espropriate, mentre si espropriavano e si abbattevano solo le case poste sull’altro lato, a tenerle chiuse o almeno vincolate e imbarazzate talmente nel passaggio per modo che gli inquilini preferiscano andarsene via. il danno è immateriale; ma il proprietario dev’essere tuttavia indennizzato, perché per ordine del municipio perse i fitti, in tutto o in parte, che aveva ragione di dover incassare.

Certamente possono sorgere delicatissime questioni di applicazione; ma sul principio dell’indennità dovuta non vi è dubbio.

118. – DELL’INDENNIZZO IN CASO DI DANNEGGIAMENTO INDIRETTO. – La questione è invece assai diversa quando si tratta di semplice «peggioramento». Inquantoché non sempre il municipio, con l’opera che compie, è costretto a portar via un parte della proprietà privata: alcune volte arreca un danno senza dover ricorrere alla espropriazione né di ricchezza materiale né immateriale. Supponiamo che si trasporti in una città la stazione dal luogo attuale ad un’altra località considerata più opportuna; in questo caso, per una parte si avrebbe miglioramento, per l’altra, peggioramento. Vantaggio per i proprietari di terreni e di case presso la nuova stazione e svantaggio e peggioramento per quelli che si trovano vicino alla stazione attuale. Imponendo ai primi un contributo di miglioria, il municipio dovrebbe pagare ai secondi un indennizzo di peggioramento? Pare assai difficile che l’ente pubblico debba sottostare all’indennizzo di peggioramento inquantochè verrebbe, in seguito a ciò, a subire una limitazione e restrizione nella libertà che gli compete di modificare l’assetto dei suoi servizi pubblici, senza pagare indennità ad alcun privato.

L’ente pubblico non può essere obbligato da nessuno a mantenere in perpetuo la stazione dove si trova. Se avesse dato questa garanzia avrebbe compiuto un atto indebito perché veniva a pregiudicarsi nell’avvenire; e solo in questo caso potrebbe essere chiamato a rispondere dei suoi impegni. Ma il municipio e lo stato non possono certamente avere assunti impegni siffatti. Altrimenti l’ente pubblico non potrebbe mai compiere opere pubbliche richieste dalla utilità generale.

Se l’ente pubblico non si accontentasse di trasportare la stazione danneggiando così indirettamente i proprietari di alberghi che ora fioriscono perché sono vicini alla stazione, mentre forse decadrebbero se fossero lontani; ma imponesse ai medesimi albergatori la chiusura dei loro esercizi, allora si dovrebbe, per le ragioni già dette, far luogo alla indennità. Nel caso nostro l’ente pubblico però non comanda la chiusura dell’albergo. Anzi gli consente di vivere e nemmeno se ne occupa: la cessazione e la diminuzione della clientela non è un fatto derivante dal comando del principe; ma da avvenimenti economici naturali. Ragionare altrimenti equivarrebbe a dire che gli affittacamere, gli osti, i tavernieri che hanno lucrato per la vicinanza dello stabilimento industriale di Caio, hanno diritto a chiedere da lui un’indennità quando Caio decidesse di trasportare lo stabilimento in luogo più adatto o addirittura di chiuderlo, essendo l’industria divenuta passiva. Perciò il principio dell’indennità di peggioramento, cosa ben diversa dall’indennità di espropriazione della ricchezza materiale o immateriale, non si può accogliere. Il principio sarebbe pericolosissimo perché si dovrebbe ammettere in altri casi. Perché differenziare, ad esempio, fra il contributo di miglioria e l’imposta di ricchezza mobile? Quando uno guadagna una certa somma di reddito, lo si colpisce con l’imposta di ricchezza mobile, e così, quando perde gli si dovrebbe pagare un’indennità. Ammesso il principio dell’indennizzo, esso si estenderebbe a tutti quasi i tributi e lo stato dovrebbe pagare più di quanto non incassi. Tutti cercherebbero di far vedere che posseggono meno di quello che hanno avuto realmente e, dimostrando di aver avuto gravi danni dall’industria da loro esercitata, richiederebbero degli indennizzi.