L’attuazione della riforma tributaria

La guerra e il sistema tributario italiano, Laterza Bari e Yale University Press, New Haven 1927, pp. 357-479

217. – Il metodo frammentario di attuazione della riforma tributaria.

217. – Esiste una stretta interdipendenza fra i disegni di riforma che, da quello Meda in poi, il governo veniva elaborando e l’attuazione che a poco a poco fu fatta dei disegni medesimi. A tutti i governi parve impresa troppo audace e pericolosa sostituire di colpo al sistema vigente di tassazione un sistema inspirato a nuovi principii. Si temeva, e non a torto, che nel passaggio dal vecchio al nuovo sistema si verificasse una crisi nel gettito tributario; e pareva inopportuno che la crisi coincidesse con un momento di squilibrio nel bilancio statale, quando le spese ancora superavano di tanto le entrate. Perciò la riforma non si attua secondo uno schema compiuto; ma a spizzico, con ritorni e pentimenti, quasi senza un piano; ed a primo tratto pare si continui nel metodo empirico dei provvedimenti di fortuna, atti a riparare ad inconvenienti momentanei. I provvedimenti, che in questo capitolo verranno esposti, si distinguono però da quelli che furono sopra descritti (cfr. capitoli da primo a terzo e soprattutto il secondo) per ciò che essi si incastrano l’uno nell’altro e, se ognuno di essi sembra imperfetto, tutti insieme sono riusciti oramai a dare al sistema tributario italiano una struttura razionale, che un perfezionamento di quella esistente prima della guerra, ed è ispirata sostanzialmente agli stessi principii i quali informano la presente legislazione dei paesi stranieri più progrediti in materia fiscale.

I. Nominatività coatta e nominatività obbligatoria dei titoli al portatore

218. L’imposta sui dividendi, interessi e premi dei titoli diversi da quelli dello Stato. Da imposta generale si trasforma in tributo particolare sui titoli al portatore. Suo scopo di incitamento alla conversione dei titoli al nome. – 219. Difficoltà per raggiungere lo scopo. Precedente della imposta differenziale di negoziazione dei titoli. – 220. Estensione del metodo all’imposte sui dividendi ed interessi, portata dal 5 al 15 per cento. – 221. Facilitazioni al trapasso dei titoli dalla forma al portatore a quella nominativa e viceversa. – 222. Mutamento di indirizzo: dalla nominatività forzosa a quella obbligatoria. Si comincia per le azioni di banche. – 223. Il disegno di legge per la nomi natività obbligatoria generale. – 224. La controversia dibattuta intorno agli inconvenienti economici della nominatività obbligatoria. – 225. Le difficoltà tecniche della nominatività – 226. Lo scopo fiscale residuo della nominatività e condizioni del suo successo. – 227. Tentativi di attuazione della legge 24 settembre 1920; rinvii ripetuti; disegno di legge Bertone per la scelta tra nominatività e pagamento di un tributo del 15% anche per i titoli di stato. – 228. Il ministro De Stefani abroga la legge della nominatività obbligatoria. – 229. Restrizioni alla facilità di conversione al nome e riconversione al portatore. – 230. Abrogazione dell’obbligo di far godere ai possessori dei titoli al nome il vantaggio della minore imposta di negoziazione.

218. – Il primo passo concreto sulla via del riordinamento razionale del nostro sistema tributario può dirsi sia stato mosso con l’imposta sui dividendi, interessi e premi dei titoli emessi da società ed altri enti istituito con lo stesso decreto del 17 novembre 1918, n. 1835 da cui nacque la vecchia ed ora abolita imposta complementare (cfr. par. 54 a 56). Il decreto faceva obbligo alle società anonime e in accomandita per azioni aventi sede nel regno, alle provincie, ai comuni ed agli altri enti che avessero emesso titoli nominativi o al portatore di corrispondere una imposta straordinaria del 2% sui dividendi, interessi o premi risultanti dai bilanci chiusi entro l’anno 1919 o in tale anno scaduti, rivalendosene mediante ritenuta nel pagamento dei dividendi, interessi e premi medesimi.

Un anno dopo il decreto legge 24 novembre 1919, n. 2166 aumentava l’imposta dal 2 al 5% per i dividendi gli interessi o i premi risultanti dai bilanci chiusi negli anni successivi al 1919.

L’aumento però era decretato soltanto per i titoli al portatore ed aveva subito effetto per i bilanci che si dovevano chiudere dopo il 26 novembre 1919, data della pubblicazione del decreto.

Il decreto del 1919 trasformava così del tutto lo scopo dell’imposta. Da imposta generale la quale, in aggiunta alle imposte ordinarie sui redditi, nuovamente colpiva la medesima materia imponibile ed era perciò solo un caso nuovo di quel florilegio di imposte aventi nomi diversi e cadenti sul medesimo oggetto, che fu descritto nel capitolo secondo di questo volume, il decreto 24 novembre 1919 faceva sorgere un istituto singolare di tributo differenziale sui redditi dei soli titoli al portatore, con esenzione dei titoli nominativi.

L’imposta diventava quasi volontaria, essendo libero il possessore di inscrivere i propri titoli al nome e non pagare il tributo ovvero tenerli al portatore assoggettandosi ad esso; ed aveva chiaramente lo scopo non di fornire un’entrata vera e propria allo Stato ma di interessare i possessori di titoli mobiliari a inscriverli al nome per non pagare l’imposta. Era un tentativo di iniziare quella trasformazione dei titoli al portatore in nominativi la quale avrebbe dovuto agevolare alla finanza la conoscenza dei redditi e dei patrimoni mobiliari dei contribuenti, sì da poterli assoggettare alle imposte di carattere personale vigenti in quel tempo, come la straordinaria sul patrimonio e la successoria ed a quelle che avrebbero dovuto essere istituite tra breve, come la complementare sui redditi.

219. – Ben presto parve che l’intento non sarebbe stato raggiunto sia perché l’aliquota dell’imposta fissata nel 5% non era premio sufficiente alle iscrizioni al nome; e sia perché l’imposta era legalmente dovuta dagli enti emittenti i titoli con facoltà ma senza obbligo di rivalsa verso i portatori. Per lo più gli enti non esercitavano la rivalsa sui portatori o perché, trattandosi di obbligazioni ed altri titoli a reddito fisso, gli enti avevano assunto l’obbligo verso i detentori all’epoca dell’emissione di pagare gli interessi al netto o perché, trattandosi di azioni, la rivalsa appariva superflua nei rapporti tra società ed azionisti. Mancavano perciò negli obbligazionisti ed azionisti la sensazione dell’onere dell’imposta e l’interesse a fare iscrivere al nome i titoli per sfuggirvi.

In altro campo, quello della tassa di negoziazione sulle azioni ed obbligazioni emesse dalle società commerciali e dalle società civili, considerate nell’art. 229 del codice di commercio o sulle quote o carature, comunque denominate, delle società in accomandita semplice, il decreto luogotenenziale del 27 febbraio 1919, n. 300, mentre elevava l’aliquota dell’imposta al 2 per mille sul valore venale dei titoli nominativi ed al 3,50 per mille su quello dei titoli al portatore, obbligava le società emittenti a devolvere la differenza in meno pagata a titolo di tassa di negoziazione sui titoli nominativi in confronto di quelli al portatore a beneficio di coloro ai quali detti titoli erano intestati. Le società dovevano ogni anno dimostrare che effettivamente soltanto i possessori dei titoli nominativi avevano usufruito della minore aliquota di tassa presentando un’apposita dichiarazione, autenticata da notaio e ricavata dai libri sociali, nella quale si doveva attestare che, nel reparto degli utili, ai titoli nominativi, oltre l’interesse o dividendo pagato anche ai titoli al portatore, era stato bonificato agli azionisti l’ammontare della differenza tra le due aliquote della tassa di negoziazione.

In seguito, quando, in virtù della legge 20 agosto 1921, n. 1178, le aliquote della tassa di negoziazione vennero elevate al 2,40 per mille per i titoli nominativi ed al 4,20 per i titoli al portatore, una circolare ministeriale 31 maggio 1922 stabiliva che ai possessori dei titoli nominativi doveva essere assegnato come super-dividendo o super-interesse, la differenza di tassa in ragione di lire 1,80 per mille sul valore venale dei titoli stessi. Poiché però le obbligazioni emesse dalle provincie, dai comuni e dagli altri enti morali erano assoggettate ad un’unica aliquota dell’1,50 per mille, portata al 2,325 per mille in virtù di aggiunte di decimi e di addizionali per il terremoto e per i mutilati, per questi non si fece obbligo del versamento della differenza agli obbligazionisti.

Era evidente lo scopo del legislatore nell’obbligare le società al versamento di un super-interesse o super-dividendo a favore dei portatori di azioni nominative di società commerciali: portare a conoscenza diretta degli azionisti, mercé un vantaggio tangibile, l’opportunità di convertire i loro titoli dalla forma al portatore a quella nominativa. Una differenza dell’1,80 per mille del valore venale del titolo corrispondeva ad un super-interesse o super-dividendo del 0,18% all’anno sul valore corrente dei titoli, e non era beneficio spregevole.

220. – Il decreto legge del 22 aprile del 1920, n. 496, volle estendere il sistema già accolto per la tassa di negoziazione anche all’imposta sui dividendi, interessi e premi, e così mentre elevava l’aliquota dell’imposta dal 5 al 15% e cresceva notevolmente la differenza di reddito a favore dei titoli nominativi, dichiarava che l’imposta medesima del 15%, sebbene pagata dagli enti e società emittenti il titolo, dovesse gravare sui portatori dei titoli e faceva perciò obbligo alle società ed agli enti emittenti nonostante qualsiasi patto in contrario di esercitare la rivalsa dell’imposta sui possessori dei titoli al portatore. L’aumento dell’aliquota dal 5 al 15% aveva luogo soltanto per i dividendi risultanti da bilanci chiusi dopo la data di pubblicazione del decreto e per gli interessi e premi di obbligazioni aveva soltanto luogo a partire dall’interesse e premi pagabili dopo la data predetta; ma l’obbligo della rivalsa fu dichiarato anche per l’imposta del 5% che fino a quelle date rimaneva in vigore.

Le norme relative alla tassa di negoziazione, implicanti l’obbligo di un pagamento di un super – interesse o super – dividendo a favore dei titoli nominativi, congiunte con quelle dell’imposta sugli interessi e dividendi, ridotta ad una trattenuta del 15% sui soli interessi e dividendi di titoli al portatore, volevano attuare un sistema che si può chiamare della nominatività forzosa dei titoli mobiliari, nominatività cioè a cui i portatori non sono obbligati per legge ma sono indotti dalla minaccia grave di una falcidia differenziale sui loro redditi quando volessero mantenere i loro titoli al portatore, falcidia che in complesso, tenuto conto di amendue i balzelli, non poteva essere valutata a meno del 18,60% sul reddito.

221. – Il sistema creato dai decreti sopracitati ebbe subito risultati cospicui. In gran numero i portatori di titoli mobiliari si affrettarono, per non pagare un’imposta così gravosa, a convertire i loro titoli al nome, e specialmente così fecero i portatori, i quali non avevano bisogno di negoziare frequentemente i loro titoli o di depositarli presso istituti di credito per ottenere anticipazioni di prestiti.

Di una difficoltà cominciarono tuttavia subito a lagnarsi i portatori di titoli e fu quella dell’impedimento frapposto dal loro carattere nominativo alla facile negoziabilità; e si invocarono provvidenze allo scopo di agevolare il passaggio dei titoli dal venditore al compratore. Soprattutto per i piccoli possessori di titoli era massimo il vantaggio della conversione al nome, perché essi si sottraevano a due imposte gravose per assoggettarsi eventualmente, quando non ne fossero per lo più esenti, a imposte personali ad aliquote assai più tenui; ma in particolar modo ad essi riusciva gravoso recarsi personalmente ad apporre la firma sui libri sociali o procurarsi quei documenti notarili od altri che erano richiesti dagli enti emittenti per la trasmissione del titolo da una persona all’altra.

A queste lagnanze cercò di ovviare l’amministrazione consentendo ad esempio, con circolare 24 agosto 1920, n. 9307, che per le cartelle emesse dagli istituti di credito fondiario potesse essere considerato equivalente alla effettiva nominatività delle cartelle anche il deposito delle cartelle al portatore presso l’istituto emittente, con l’emissione di un certificato nominativo di deposito; richiedevasi soltanto che il deposito fosse durato ininterrottamente per l’intero periodo al quale il tagliando di interesse si riferiva.

Consentì ancora l’amministrazione che la conversione al nome del titolo potesse essere fatta fino all’ultimo giorno prima dell’approvazione del bilancio e una circolare 16 marzo 1921, n. 3390, ammise che potessero essere considerate come nominative le azioni per le quali alla data di approvazione del bilancio fosse stata presentata dagli azionisti insieme con i titoli la domanda di conversione e la società avesse provveduto alla iscrizione nel registro dei soci. Ciò anche se i titoli non fossero stati materialmente distrutti purché fosse stato iscritto su di essi il nome dell’intestatario entro dieci giorni dalla data di approvazione del bilancio.

Potevano quindi i portatori di titoli attendere fino al momento dell’approvazione del bilancio a chiedere la conversione al nome dei loro titoli e potevano, magari appena approvato il bilancio, richiedere nuovamente che gli stessi loro titoli sui quali ancora non era stato iscritto il loro nome, non essendo passati i dieci dalla data di approvazione del bilancio, fossero loro riconsegnati nella originaria forma al portatore.

Il che era logico, in quanto l’imposta del 15% non aveva per iscopo, come è stato osservato sopra, di dare alla finanza un gettito fiscale, ma unicamente di fare ad essa conoscere il nome dei possessori dei titoli e l’intento si otteneva anche se il deposito dei titoli fosse stato eseguito per un giorno solo, prima della approvazione del bilancio delle società emittenti. Poteva invero la finanza conoscere così i nomi ed i redditi degli azionisti ed assoggettarli alle eventuali imposte personali.

222. – Il congegno per tal modo creato subì ben presto una profonda deviazione quando il legislatore, abbandonando la via della nominatività forzosa, parve incamminarsi decisamente su quella della nominatività obbligatoria. Cominciò lo stesso compilatore del decreto del 22 aprile 1920 che elevava l’imposta dal 5 al 15% per i titoli al portatore ad affermare invece il principio della nominatività obbligatoria per talune categorie particolari di azioni e cioè per quelle emesse da società anonime ed in accomandita per azioni esercenti l’industria del credito. Quel decreto fece obbligo ai portatori di chiederne senz’altro la conversione al nome non oltre il 31 luglio 1920 ed ordinò che sulle azioni al portatore per le quali non fosse stata, alla data indicata, chiesta la conversione al nome, non potessero essere pagati interessi, dividendi o premi di sorta alcuna. Comminò ancora quel decreto agli enti emittenti che contravvenissero alla norma una multa pari al valore corrente del titolo o a venti volte il reddito corrisposto se la somma così risultante superasse il valore corrente del titolo stesso.

La ragione di distinguere dai titoli al portatore in generale, ai quali era concesso di sopravvivere quando si adattassero a pagare una imposta del 15%, le azioni emesse dalle società esercenti l’industria del credito, per cui facevasi obbligo assoluto di conversione al nome entro brevissimo termine, consisteva forse in un avvenimento verificatosi poco tempo prima e conosciuto sotto il nome di «scalata alle banche».

Alcuni gruppi di industriali genovesi gli uni e torinesi gli altri avevano tentato invero, acquistando sul mercato azioni a prezzi crescenti, di diventare padroni dell’assemblea generale degli azionisti ed, attraverso ad essa, dei consigli di amministrazione delle due massime banche ordinarie italiane, la Banca Commerciale Italiana ed il Credito Italiano. Era parso tale movimento pericoloso, in quanto avrebbe portato alla presidenza delle due banche i rappresentanti dei clienti delle banche stesse. Industriali e commercianti, invece di piatire sconti da consigli di amministrazione indipendenti, tutori esclusivi degli interessi dei depositanti, avrebbero potuto disporre dei cospicui depositi dei due istituti, contravvenendo alle norme di rigida prudenza bancaria e determinando dubbi nei depositanti e diminuzione di depositi accorrenti alle pubbliche banche.

Parve perciò buon consiglio di istituire per le sole azioni degli istituti di credito l’obbligo della nominatività cosicché gli amministratori potessero, giorno per giorno, conoscere i nomi dei vecchi azionisti venditori di azioni e quelli dei nuovi che ad essi subentravano; sì da essere posti sull’avviso intorno ai tentativi che da qualche gruppo potente di industriali si facessero per impadronirsi alla sprovveduta di una forte quota delle azioni sociali.

Volevasi in tal modo raggiungere l’intento di ostacolare l’estrema mobilità alle azioni bancarie, reputando fosse utile la formazione di un ceto affezionato di azionisti i quali conservassero per lungo tempo il possesso delle azioni bancarie ed affiancassero col loro consenso l’opera degli amministratori.

Reputavasi doversi additare ad esempio delle altre banche la condotta degli azionisti della Banca d’Italia, i quali avevano sempre dovuto tenere al nome le loro azioni, per non essere mai stato richiesto dal consiglio di amministrazione il pagamento degli ultimi due decimi del capitale nominale delle azioni, sicché, non essendo liberate, le azioni della Banca d’Italia avevano dovuto, in ubbidienza al Codice di Commercio, continuare ad avere la forma di certificato provvisorio nominativo.

Non si può affermare che le speranze dovessero essere coronate dal successo della esperienza, poiché probabile che gli assalitori delle banche, anche in regime di nominatività obbligatoria, avrebbero saputo muovere le loro file senza troppo rumore esterno quando fossero stati aiutati dalla buona volontà degli azionisti vecchi di sbarazzarsi delle azioni possedute ad un prezzo conveniente. L’assalto alle banche era stato favorito dall’aumento di prezzo delle azioni, che aveva consigliato ai detentori di venderle; ed era accaduto probabilmente che coloro, i quali poi si lagnarono degli assalti, fossero stati tra i primi a vendere le proprie azioni nella speranza di poterle ricomprare dai cosidetti assalitori ad un prezzo più basso. Né la fiducia degli azionisti si acquista coll’obbligo fatto dalla legge di conservare i titoli al nome; ma si basa più volentieri sulla buona amministrazione e sulla persuasione della convenienza di tenere i titoli, persuasione che è data soltanto dalla saggezza della amministrazione.

Questa è la vera ragione per la quale le azioni della Banca d’Italia stessa sono gelosamente custodite dai possessori e lo sarebbero anche se esse avessero la forma al portatore.

223. – Il decreto avrebbe dovuto essere attuato entro il 31 luglio 1920; quando, venuto al potere il gabinetto dell’onorevole Giolitti, questo presentava al parlamento nel giugno 1920 un progetto di legge, il quale ordinava la conversione al nome di tutti i titoli pubblici e privati.

Nell’attesa dell’approvazione del più ampio principio, un decreto legge 22 luglio 1920, n. 1092 sospendeva l’applicazione della conversione al nome dei titoli bancari, attendendo che si potesse disciplinare la conversione al nome di tutti i titoli e quindi anche di quelli emessi dalle società esercenti l’industria del credito.

La discussione alla Camera ed al Senato nel disegno di legge per la nominatività obbligatoria di tutti i titoli fu rapidissima. Giova ricordare che il disegno di legge ordinava la conversione al nome non solo dei titoli al portatore emessi dalle società per azioni e da qualsiasi altro ente, ma anche di quelli emessi dallo stato, dalle provincie e dai comuni, e persino dei depositi vincolati a termine fisso. Facevasi eccezione soltanto per i buoni del tesoro, per i depositi a risparmio e per i depositi in conto corrente ed a vista.

Ad evitare che le preferenze del pubblico italiano si volgessero ai titoli al portatore stranieri, il disegno di legge triplicava la tassa prescritta per i titoli medesimi (T. U. 6 gennaio 1918, n. 135 delle leggi sul bollo, art. 166, nn. 1 e 2 della tariffa generale, allegato A). La tassa veniva triplicata soltanto per i titoli esteri al portatore, mentre rimaneva invariata quella sui titoli nominativi.

224. – A nulla valsero, in ambo i rami del parlamento, i richiami di coloro i quali, pur ritenendo che la obbligatorietà della conversione al nome si imponesse dal punto di vista fiscale allo scopo di conoscere i contribuenti assoggettati ai gradini più elevati dell’imposta patrimoniale e di quella successoria e sul reddito, segnalavano il costo economico e sociale della conversione.

Vana la speranza di riuscire colla nominatività obbligatoria a diminuire la speculazione sui titoli pubblici ed a moralizzare le assemblee delle società anonime. La speculazione ha un intento economico ed è necessaria allo scopo di portare i titoli nuovi a conoscenza del pubblico. La nominatività obbligatoria, rendendo più difficili le contrattazioni e specialmente i riporli, avrebbe reso più ardua la funzione delle banche e degli intermediari speculatori, i quali acquistano i titoli di nuova emissione conservandoli fino a quando essi siano divenuti noti ed accetti al pubblico dei risparmiatori. Per far ciò essi abbisognano di poter facilmente negoziare il titolo, riportarlo, ottenere su di esso anticipazioni, venderlo e ricomprarlo quante volte occorra per crearvi intorno un mercato.

La speculazione ha altresì una funzione di prim’ordine, rispetto ai titoli, i quali meritano di essere screditati per le cattive condizioni del bilancio dell’ente che li ha emessi o la cattiva amministrazione dei dirigenti. Giova consentire che gli speculatori vendano i titoli che non posseggono allo scopo di premere sui prezzi così da poterli ricomprare a condizioni più favorevoli. Essi speculano a loro rischio e perdono se le loro previsioni sono infondate; laddove, se sono fondate, l’azione risulta benefica alla collettività, avvertendo i risparmiatori degli errori e delle colpe di coloro che amministrano il loro risparmio e mettendoli all’erta per tempo intorno alla convenienza di vendere i titoli posseduti.

Neppure era ragionevole la speranza di moralizzare le assemblee degli azionisti delle società anonime, impedendo accaparramenti delle azioni da parte di gruppi o banche. La esperienza del passato dimostrava la impossibilità di impedire che i titoli fossero accaparrati ossia acquistati da coloro che vi avevano interesse, se gli azionisti si curavano così poco della cosa loro da affidare la propria rappresentanza a chi perseguiva fini diversi da quelli della maggioranza degli azionisti stessi. Assurdo perciò voler risolvere con un congegno tecnico come quello della nominatività obbligatoria un problema che essenzialmente è di educazione economica degli azionisti.

In un paese bisognoso di introdurre capitali dall’estero, la nominatività obbligatoria avrebbe ostacolato la importazione di capitali, poiché i risparmiatori avendo la scelta tra i diversi paesi, avrebbero preferito quelli in cui il sistema dei titoli al portatore è conservato. E già vedevansi paesi, come l’Inghilterra, dove prima della guerra erano conosciuti, per volontà degli interessati, quasi soltanto i titoli nominativi, cominciare ad introdurre i titoli al portatore appena la necessità della condotta della guerra obbligarono a fare ricorso ai capitali stranieri.

Per l’Italia in particolar modo non poteva essere dimenticato un fattore di grande momento che era la esistenza della sede del capo supremo della cattolicità. La sede romana fu sempre in passato ragione di attrattiva di capitali esteri, di cui una parte non irrilevante impiegavasi in titoli pubblici italiani. Questi investimenti, come pure quelli delle donazioni fiduciarie fatte dai fedeli al clero, sarebbero venuti meno nel momento in cui i titoli italiani avrebbero dovuto assumere la forma del titolo nominativo. Non essendo invero gli enti ecclesiastici aboliti capaci di possedere e non avendo convenienza quelli conservati a mettere in evidenza il loro patrimonio sociale per vederlo falcidiato e spesso annullato dalla quota di concorso e dalle altre imposte cadenti sui redditi ecclesiastici, i titoli nominativi avrebbero dovuto essere intestati al nome degli investiti pro tempore del beneficio ecclesiastico o dei membri degli ordini religiosi. E poiché questi sarebbero stati di grave età, la prudenza non consigliando la iscrizione al nome di giovani ecclesiastici, la imposta successoria, che, con legge contemporanea a quella della nominatività, era stata innalzata a limiti confiscatori, avrebbe, in due o tre trapassi, il che vuol dire in un volgere brevissimo di tempo, non superiore ad un ventennio, devoluto allo Stato l’intero patrimonio degli enti ecclesiastici. Non potendo questi assoggettarsi a tale rischio, la nominatività obbligatoria avrebbe provocato il trasferimento all’estero di cospicui patrimoni.

225. – Colla introduzione della nominatività bisognava tenere conto ancora di un altro fattore di ordine sociale. Nel continente di Europa il titolo al portatore era stato il pioniero degli investimenti mobiliari, massimamente tra le classi medie ed in Francia tra le classi operaie e contadine. I titoli nominativi di debito pubblico usavano essere collocati soltanto nella aristocrazia e l’alta borghesia ed anche così stavano le cose in Inghilterra prima dello scoppio della guerra mondiale. Il titolo al portatore, facilitando le trasmissioni, mantenendo il segreto intorno ai patrimoni privati, consentendo ai genitori medesimi di fare risparmi senza porli a conoscenza dei famigliari, aveva incoraggiato grandemente la popolarità degli investimenti mobiliari.

Sarebbe stato necessario studiare se la nominatività obbligatoria poteva conciliarsi con quelle condizioni di rapidità e facilità nella trasmissione e segretezza negli investimenti che avevano creato la clientela dei titoli al portatore. Gli esempi stranieri poco giovavano all’uopo, poiché i titoli nord-americani non potevano considerarsi sul serio titoli al portatore essendo trasmissibili con girata in bianco; e per quelli inglesi, che sono realmente nominativi, le difficoltà della trasmissione avevano potuto essere vinte solo in seguito ad una perfetta organizzazione di borsa e di banca, la quale aveva richiesto forse un centinaio di anni per la sua elaborazione. L’esperienza italiana dei trasferimenti dei titoli nominativi di debito pubblico era poco incoraggiante, poiché il tempo minimo per una trasmissione nella quale il venditore fosse perfetto soggetto di diritto e nessun vincolo esistesse sul titolo, richiedeva un minimo di sessanta giorni; e se qualche difficoltà o complicazione insorgeva il tempo necessario poteva giungere ad anni.

226. – Il vantaggio unico della nominatività obbligatoria era dunque quello della conoscenza dei redditi e dei patrimoni dei contribuenti, allo scopo di assidere con giustizia la distribuzione delle imposte personali a tipo progressivo. Se le imposte fossero tutte a tipo proporzionale costante, la conoscenza del nome dei possessori dei valori mobiliari sarebbe stata inutile, poiché l’imposta proporzionale può sempre, con tutta facilità, essere riscossa col metodo sicurissimo della ritenuta diretta o della tassazione degli enti emittenti, salvo rivalsa sui detentori dei titoli.

La progressività e specialmente la accentuata progressività delle imposte patrimoniali e successorie e di quella progettata sul reddito rendevano invece necessaria la conoscenza dei nomi dei contribuenti allo scopo di conoscere i redditi o i patrimoni complessivi da assoggettare al tributo. Poiché l’altezza delle aliquote incoraggiava maggiori fortune all’evasione, nuovi accorgimenti facevano d’uopo allo scopo di conoscere l’ammontare e la composizione delle grandi fortune.

La nominatività obbligatoria per poter dare i desiderati frutti di conoscenza dei contribuenti, richiedeva la istituzione di uno schedario centrale da istituirsi presso il ministero delle finanze a cui avrebbero dovuto pervenire le indicazioni inviate dagli enti e società emittenti sui titoli posseduti dai singoli contribuenti, e quelle altre che si fossero potute raccogliere delle loro proprietà mobiliari ed immobiliari. Ogni schedina di nuova intestazione di titoli di proprietà avrebbe dovuto essere trasmessa all’ufficio centrale, il quale ne avrebbe curata la collocazione in un grande casellario per ordine alfabetico al nome dei singoli intestatari. Funzionari appositi avrebbero dovuto di mano in mano scaricare gli antichi intestatari e caricare i nuovi intestatari. Tutto ciò avrebbe dovuto essere fatto con sicurezza e rapidità allo scopo di avere ad una certa data fissa dell’anno la fotografia compiuta della distribuzione della ricchezza nazionale. Nella compilazione e nella tenuta in perfetto ordine dello schedario sarebbe stato necessario evitare gli errori di omonimia e i conflitti tra l’amministrazione, persuasa di avere identificato il possesso di certi titoli e di certe proprietà presso taluni contribuenti ed il contribuente medesimo affermante di non avere mai posseduto tali titoli o proprietà.

Proponevasi da taluno ad evitare errori di omonimia che ad ogni contribuente fosse assegnata una tessera con un numero d’ordine progressivo nazionale, il quale numero d’ordine avrebbe dovuto essere citato dai notai, dagli agenti di cambio e dai pubblici ufficiali incaricati di autenticare le firme o di ricevere gli atti di trasmissione di beni mobili ed immobili e di titoli di qualunque specie. Ma non erano da tacere le possibilità di errori nella trascrizione dei numeri.

Eppure senza la costituzione di uno schedario nazionale lo scopo della nominatività non sarebbe stato raggiunto. Non sarebbero bastati nemmeno gli schedari per provincia o per distretto di agenzia d’imposte, poiché i contribuenti avrebbero potuto domiciliare il possesso dei loro titoli artificiosamente in parecchie agenzie diverse allo scopo di essere assoggettati disgiuntamente ad imposta su frazioni del totale del loro reddito e patrimonio, così da essere esenti dall’imposta o assoggettati ad aliquote minori di quella giustamente ad essi attribuita.

Nei paesi dove le imposte personali e progressive sono usate da tempo, l’accertamento dei redditi dipende, in gran parte, dalla dichiarazione spontanea del contribuente, il quale può temere che l’amministrazione finanziaria da scandagli fatti occasionalmente riesca a conoscere il possesso di titoli non denunziati. Forse questo degli scandagli occasionali fatti dalla finanza, senza ordine prefisso sulle liste degli azionisti e degli obbligazionisti inviate dalle società emittenti avrebbe finito per essere praticamente il solo metodo consigliabile per trarre qualche frutto dalla nominatività.

227. – La legge approvata il 24 settembre 1920, n. 1297, rinviava l’applicazione della nominatività obbligatoria a quando il governo del Re avesse provveduto alla compilazione di un regolamento per la rapida ed economica conversione e trasmissione dei titoli nominativi ed ordinava che il governo a tale regolamento procedesse dopo aver sentito una commissione composta di tre deputati e tre senatori designati rispettivamente dalla giunta generale del bilancio della Camera e dalla commissione di finanza del Senato.

Con regio decreto 9 giugno 1921, n. 834, furono infatti dettate le norme circa la conversione in nominativi dei titoli al portatore emessi dalle provincie, dai comuni, dalle società per azioni e da qualsiasi altro ente; non ancora dunque regolava la materia della conversione e trasmissione dei titoli di stato.

Contro il regolamento per i titoli privati insorgevano subito vivacissime le critiche. Il momento psicologico era mutato già; la legislazione confiscatrice del 1920, di cui la legge sulla nominatività era uno dei cardini essenziali, incontrava resistenze sempre più vive, sicché il governo succeduto a quello dell’onorevole Giolitti, con decreto legge 21 agosto 1921, n. 1235, sospendeva l’applicazione del regolamento 9 giugno per i titoli privati.

La sospensione preludeva alla definitiva abrogazione della nominatività. Il ministero Facta succeduto a quello Bonomi, che aveva sospeso il regolamento per la conversione, nella seduta del 21 marzo 1922 presentò infatti al parlamento un disegno di legge n. 1424, in virtù del quale i possessori di titoli sia privati che di stato avrebbero potuto liberarsi dalla conversione al nome col pagamento del 15% sugli interessi, dividendi e premi dei titoli stessi. L’obbligo assoluto della nominatività sarebbe rimasto soltanto per le società esercenti l’industria del credito, giusta l’art. 2 del regio decreto 22 aprile 1920.

Ma neppure il disegno di legge Bertone approdò; poiché, se l’obbligo della nominatività poteva essere reputato legittimo in quanto lo Stato non si era obbligato a conservare in perpetuo la forma al portatore dei titoli da lui emessi ed il legislatore era sempre in grado di affermare la tesi del contrasto fra un interesse pubblico prevalente e la forma al portatore dei titoli di stato, non così potevasi ragionare per il proposto tributo del 15 per cento. Il tributo medesimo andava incontro ad una solenne promessa dello Stato, la quale stava scritta su tutti i titoli al portatore ed era quella di esenzione da qualsiasi imposta presente e futura. Né valeva affermare che il pagamento del tributo del 15% era facoltativo e potevano i contribuenti sottrarvisi colla conversione al nome dei titoli di stato da essi posseduti, poiché il diritto della esenzione assoluta dell’imposta era inerente non solo al titolo ma anche alla sua forma al portatore. Le dichiarazioni scritte sui titoli non sopportavano a proposito alcuna restrizione.

228. – Frattanto sempre più tra il 1921 e il 1922 indebolivasi il mercato dei titoli mobiliari per lo stato di incertezza in cui esso era lasciato: sospeso il regolamento sulla nominatività obbligatoria dei titoli pubblici e privati; non approvato il disegno di legge che dava facoltà ai portatori di titoli pubblici e privati di sottrarsi alla nominatività col pagamento del 15%; forzati spesso i possessori di titoli privati a convertirli al nome per sfuggire alla già vigente imposta del 15%; gli enti e le società emittenti imbarazzate a provvedere alla trasmissione dei titoli nominativi creati dietro richiesta dei possessori.

Coll’avvento del governo fascista nell’ottobre 1922, il ministro De Stefani tagliava il nodo gordiano ritirando il disegno di legge Bertone e con decreto 10 novembre 1922, n. 1431 abrogava senz’altro la legge 24 settembre 1920 istitutiva della nominatività obbligatoria e l’art. 2 del decreto legge 22 aprile 1921, n. 496. Ritornavasi così al sistema vigente prima dell’approvazione del principio della nominatività obbligatoria, ossia alla nominatività forzosa ottenuta con la spinta di un’imposta differenziale contro i titoli al portatore in confronto di quelli nominativi.

Un regio decreto legislativo 7 giugno 1923, n. 1364 dettava finalmente le norme per la emissione e la conversione dei titoli al portatore in nominativi e per il trasferimento dei titoli nominativi sia mediante inscrizione diretta sia mediante girata. Senza entrare nei particolari delle modalità con cui fu disciplinato il trasferimento dei titoli nominativi, basti dire che il regolamento volle facilitare quanto più fosse possibile il trasferimento dei titoli nominativi anche con l’istituto della girata allo scopo di incitare sempre più i possessori di titoli privati a iscriverli al nome.

La lagnanza più viva che i portatori dei titoli muovevano infatti alla nominatività, a cui volentieri si sarebbero adattati per non pagare l’imposta del 15% stava nelle difficoltà di trasferire i titoli iscritti al nome, di farli oggetto di anticipazione, di riporto e di vendita.

Vuolsi notare che le norme disciplinanti le emissioni ed i trasferimenti dei titoli nominativi non si riferiscono ai titoli di stato per i quali non esiste nominatività forzosa, non essendo essi gravati dell’imposta del 15%, bensì ai soli titoli privati.

223. – L’esperienza fatta è ancora troppo breve per accertare se le discipline imposte per i trasferimenti corrispondessero del tutto alle esigenze della rapida negoziabilità dei titoli mobiliari. Qui giova soffermarsi su ciò che il decreto innovò altresì circa le norme relative al pagamento dell’imposta del 15 per cento.

Fino a quel momento la finanza era stata larghissima, bastando, per rendere un titolo immune dal tributo, averlo iscritto al nome nel giorno di chiusura dei bilanci per le azioni o nel giorno di pagabilità per gli interessi o premi per gli altri titoli a reddito fisso. Bastava anzi che alla data di approvazione del bilancio fosse stata presentata domanda di conversione ed il nome dei richiedenti fosse stato iscritto nel registro dei soci anche se a quella data i titoli non risultassero ancora materialmente iscritti (cfr. par. 221). Il metodo adottato facilitava grandemente le iscrizioni poiché non pochi possessori di azioni al portatore domandavano il trasferimento al nome dei loro titoli all’avvicinarsi della chiusura del bilancio salvo a chiedere subito dopo la riconversione al nome. E poteva persino accadere, già fu detto, che il titolo fosse restituito entro i dieci giorni senza che materialmente la iscrizione del nome dell’intestatario fosse avvenuta.

Due ordini di querele sorsero contro il sistema; da un lato le società emittenti i titoli spesso si infastidirono del lavoro notevole di iscrizione e di disintestazione, il quale aveva luogo poco prima e poco dopo la data di approvazione del bilancio. Le molteplici formalità richiedevano un lavoro ed una diligenza particolare da parte degli impiegati della società e degli amministratori delegati i quali reputavano fastidioso dover attendere a operazioni di intestazione ritenute fittizie perché ristrette ad un numero limitato di giorni. Dall’altro lato l’opinione pubblica immaginava che i portatori dei titoli frodassero in qualche modo la legge facendoli iscrivere al nome alla vigilia dell’approvazione del bilancio e chiedendone la disintestazione immediatamente. Pareva un artificio che bastasse il deposito dei titoli per alcuni giorni, prima e dopo l’approvazione dei bilanci, per dar diritto all’esenzione assoluta dell’imposta del l5 per cento.

In verità le querele erano prive di qualsiasi contenuto sostanziale: impiegati ed amministratori di società, i quali si lagnano di dover compiere nell’interesse dei soci un dato lavoro, dimostrano di credere che gli azionisti delle società anonime siano creati a beneficio degli impiegati e degli amministratori delegati. Presunzione forse vera talvolta di fatto; ma tale da non poter essere certamente assunta a giustificazione di provvedimenti legislativi.

Né più fondato era il rimprovero di frode fiscale mossa a coloro i quali tenevano per tutto l’anno il titolo alla forma al portatore e soltanto si affrettavano a trasferirlo al nome alla vigilia dell’assemblea generale. Poiché l’unico motivo della nominatività forzosa era quello di conoscere il nome dei possessori dei titoli, poco importava alla finanza di conoscerli per un giorno solo o per tutto l’anno. La nozione del nome per un periodo lungo di tempo poteva avere, a primo aspetto, il vantaggio di seguire il titolo attraverso ai successivi trasferimenti da persona a persona. Tale nozione in realtà era tutt’affatto superflua alla finanza, in quanto questa non può pretendere di seguire giorno per giorno le mutazioni nella composizione del patrimonio dei contribuenti. Basta ad essa di arrestare la sua attenzione ad un giorno dato sul patrimonio medesimo in guisa da accertarne l’ammontare. La pretesa di mantenere il titolo iscritto al nome per un tempo più lungo di un giorno costituisce una pura vessazione fiscale priva di vantaggio per l’erario, e fu un aspetto della mania diffusa di scoprire frodatori di imposta anche dove la frode è insussistente.

Tuttavia il legislatore volle dare ascolto alle querele delle società da una parte ed ai fanatici, dall’altra, della lotta contro la frode imponendo che la esenzione dal tributo del 15% potesse essere consentita solo quando risultasse che le azioni nominative fossero state emesse o convertite al nome da almeno due mesi prima della data di chiusura di esercizio e fossero ancora nominative alla data in cui il reddito era divenuto pagabile.

E perciò, supposto il caso più frequente di una società la quale chiude il bilancio al 31 dicembre e lo approva verso la fine di marzo, chi voglia ottenere il tramutamento al nome dei suoi titoli al portatore per ottenere l’esenzione dall’imposta deve dimostrare di averli convertiti al nome entro il 31 ottobre dell’anno in cui il bilancio si riferisce e conservarli tali fino almeno al 31 marzo, rimanendo iscritto al nome per la durata minima di cinque mesi ogni anno. Per i titoli diversi dalle azioni, il decreto stesso legislativo 7 giugno 1923 stabilì che l’esenzione fosse concessa per i titoli convertiti al nome da almeno quattro mesi prima della data in cui è pagabile il reddito. Trattandosi di obbligazioni e cartelle a reddito fisso, su cui gli interessi sono pagati per lo più due volte all’anno, quando non lo siano quattro volte ogni anno, l’obbligo di quattro mesi di nominatività impone di conservare il titolo nella forma nominativa per almeno otto mesi quando l’interesse è pagabile semestralmente e di sedici mesi quando il pagamento avvenga ogni trimestre!

L’effetto pratico di queste disposizioni fu quello di immobilizzare quasi del tutto i titoli a reddito fisso e per gran parte dell’anno quelli azionari sottraendoli alla libera commerciabilità. E poiché il prezzo dei titoli soprattutto azionari non è in funzione tanto del prezzo che sono disposti a pagare i definitivi detentori del titolo, quanto di quello che è pagato dagli intermediari, i quali esercitano la funzione dell’assunzione dei titoli all’emissione e della loro introduzione graduale nel pubblico, i titoli si distinsero, per effetto della sanzione, in due sezioni, intercomunicanti tra di loro ma non fuse insieme: l’una di titoli nominativi posseduti dai risparmiatori definitivi e l’altra di titoli fluttuanti in possesso della speculazione: questi ultimi aventi un reddito del 15 per cento inferiore al reddito dei titoli dell’altra specie.

Il che rende incerta la base, reddito lordo per le azioni nominative o reddito netto per quelle al portatore, su cui deve fondarsi la capitalizzazione del titolo; più speculativo il mercato per gli intermediari; diminuisce la massa di manovra degli accaparratori dei titoli e facilita le imboscate di borsa da parte di coloro che, stando dentro alla società conoscono le esistenti masse dei titoli nominativi, e, tirando in lungo le operazioni di riconversione al portatore, possono a colpo sicuro provocare variazioni di prezzo sulla limitata quantità di titoli negoziabili al portatore.

230. – Mentre il decreto 7 giugno 1913 inaspriva le condizioni dei portatori di titoli mobiliari coll’obbligarli ad assoggettarsi ad un’assai prolungata nominatività, un decreto del 19 marzo 1923, n. 547, abrogava la norma con cui si obbligavano le società emittenti ad assegnare ai titoli nominativi una somma di dividendo superiore in corrispondenza al risparmio fatto per effetto della minore tassa di negoziazione consentita per i titoli nominativi (cfr. sopra par. 219).

La relazione al decreto 19 marzo 1923 ricordava «che la disposizione venne imposta allo scopo di invogliare alla conversione dei titoli al portatore in nominativi quando la finanza orientata diversamente da quella che non sia oggi si riprometteva grandi vantaggi da tale conversione». Ma, essendo stata abolita, continuava la relazione, la obbligatorietà della conversione al nome «logicamente non ha più ragione di essere neppure la disposizione contenuta nel decreto 27 febbraio 1919 e quindi non si esita di proporne l’abrogazione perché con ciò, oltre ad andare incontro ai desideri manifestati dalle principali associazioni bancarie ed industriali non si reca nessun danno all’erario».

È sorta perciò una situazione per cui con due leggi vigenti nella medesima legislazione un medesimo fatto fu considerato da due punti di vista opposti: la tassa di negoziazione, pur continuando ad essere differente per i titoli nominativi e per quelli al portatore, non deve più essere obbligatoriamente trasferita sui portatori; sicché i titoli nominativi non godono, per questa ragione, alcun beneficio dalla nominatività. La imposta del 15% sui dividendi, interessi e premi percuote invece soltanto i titoli al portatore ed è così tenera della nominatività, che i possessori debbono tenere i titoli nella forma nominativa per ben cinque, otto, o sedici mesi all’anno ove essi vogliano sottrarsi al pagamento del 15 per cento.

È chiaro che la situazione contraddittoria delle due imposte rappresenta un momento di transizione fra un pensiero favorevole alla nominatività ed inteso, con mezzi indiretti sebbene potenti, a spingere tutti i portatori a convertire i propri titoli al nome, ed un altro pensiero il quale considera la nominatività superflua e forse ancora dannosa persino nei rispetti fiscali[1].

II. Inasprimenti e quasi abolizione dell’imposta successoria

231. Le due fasi della legislazione sull’imposta successoria. – 232. Dal 1914 al 1924; inasprimento progressivo dell’aliquota ed abolizione del sistema degli scaglioni. – 233. Addizionali successive e fastigio supremo toccato dall’imposta. – 234 La trascrizione obbligatoria e la complementare sugli eredi e legatari provveduti di patrimonio proprio. – 235. Stravaganze fiscali a cui dava luogo la coesistenza dei diversi tributi successori. – 236 Il rompicapo contabile del sistema tecnico usato nella classificazione dei patrimoni. -237. Le cautele contro le frodi fiscali; le valutazioni presuntive. – 238. La presunzione di frode nelle vendite tra parenti entro il quarto grado. -239. Le cassette di sicurezza e l’imposta successoria. – 240. Nuove norme per la valutazione delle aziende commerciali ed industriali. – 241. La moltiplicazione dei tributi in caso di rinuncia all’eredità. – 242. Effetti fiscali mediocri degli inasprimenti nell’imposta successoria. – 243. Proposte di inasprimenti maggiori e di confische ereditarie. – 244. Il progetto di avocazione progressiva delle eredità allo Stato nei successivi trapassi. – 245. La reazione contro gli eccessi postbellici; abolizione dell’imposta successoria nel gruppo famigliare – 246. Le ragioni dell’abolizione; il carico sperequato tra ricchezza immobiliare e mobiliare. – 247. La sperequazione tra le regioni d’Italia. Proposte di surrogatoria alla successoria. – 248. Scopo famigliare dell’abolizione; intendimento di costituire in Italia un’oasi di franchigia tributaria ai capitali esteri. – 249. Definizione del gruppo famigliare; ritorno alle origini dell’imposta. – 250: Riduzione delle aliquote dell’imposta fuori del gruppo famigliare. – 251. Istituzione del giuramento; abolizione dell’imposta complementare sugli eredi provveduti di capitale proprio. Eliminazioni di altre asperità.

231. – Di questa seconda corrente di pensiero fu manifestazione chiarissima l’atteggiamento tenuto dal governo fascista rispetto all’imposta successoria.

Giova riassumere le vicende di questa tormentatissima tra le imposte durante e dopo la guerra.

La sua storia si può nettamente dividere in due periodi, di cui uno va dal 1914 fino alla fine dei 1921, laddove il secondo periodo si riassume nel regio decreto del 20 agosto 1923, il quale porta senz’altro alla sua parziale abolizione. Dopo il prevalere progressivo dello spirito di confisca dei patrimoni ereditati, la reazione antidemagogica consacra il pieno rispetto della proprietà nel gruppo famigliare.

232. – La serie delle riforme belliche comincia con un decreto legislativo del 27 settembre 1914, n. 1042, il quale inasprisce le aliquote portandole, nelle quote massime, dal 3,22, quanto erano in linea retta con la tariffa del 1902, al 7%, dal 6,21 al 6,50% per i coniugi, dal 9,33 al 15% per fratelli e sorelle, dal 12,06 al 18% per gli zii e nipoti, dal 13,91 al 22,50% per i prozii e pronipoti, dal 16,90 al 22,50% per i cugini germani, dal 16,90 al 30% per i parenti in quinto ed in sesto grado e dal 20,60 al 30% per i parenti oltre il sesto grado e gli estranei.

Ma ben più grave era l’aumento reale in confronto di quello apparente poiché, laddove con la tariffa del 1902 vigeva il sistema della tassazione per scaglioni per cui le successive aliquote progressive si applicavano non all’intera quota ereditaria ma alle successive frazioni di essa, col decreto del 1914 le successive aliquote crescenti si applicavano alla intera quota ereditaria. Cosicché, mentre prima anche il patrimonio massimo di 1 milione di lire fruiva nei suoi successivi scaglioni di tutte le aliquote dalla minima alla massima, col sistema nuovo i patrimoni massimi erano assoggettati per intiero alla aliquota massima. Ad evitare i salti d’imposta vennero escogitati alcuni temperamenti empirici i quali rendevano bizzarro l’andamento della curva dell’imposta.

Notisi che agli effetti dell’imposta tutti i parenti oltre il quarto grado furono pareggiati agli estranei e tassati con l’aliquota massima laddove prima vi erano pareggiati soltanto quelli oltre il sesto grado.

Nuovamente le aliquote sono aumentate col decreto luogotenenziale 21 aprile 1918, n. 629, ed ancora subito dopo col decreto legge 24 novembre 1919, n. 2163. Ma non basta. Colla legge 24 settembre 1920, n. 1300, nuovamente per l’ultima volta si porta la tariffa dell’imposta successoria ad un’altezza la quale bastava da sola per far considerare l’imposta confiscatrice.

Tra ascendenti e discendenti in linea retta, in primo grado l’aliquota variava tra l’uno ed il 27% fra gli ascendenti e discendenti in linea retta oltre il primo grado, tra l’uno ed il 30%; fra coniugi tra il 4 ed il 36%; tra fratelli e sorelle tra il 7 ed il 42%; fra zii e nipoti tra il 9 ed il 48%; fra prozii e pronipoti e fra cugini germani tra l’11 ed il 60%; fra altri parenti oltre il quarto grado, affini ed estranei tra il 18 ed il 75 per cento.

233. – Si ingannerebbe colui il quale ritenesse che qui si fosse fermata la gravezza dell’imposta successoria.

Alle aliquote sopra ricordate deve aggiungersi la addizionale a favore dei mutilati, la quale, stabilita nella misura del 5% con regio decreto 1920, venne elevata al 15% con legge 23 luglio 1920; e fu cresciuta ancora per la legge 28 agosto 1921 al 20 per cento.

A documentazione delle aberrazioni a cui si può giungere sulla via della confisca tributaria dei patrimoni si riproduce l’intera tabella delle quote proporzionali per ogni 100 lire:

234. – Può sembrare che al di là di questi limiti non fosse possibile andare. Tuttavia un decreto luogotenenziale del 21 aprile 1918 rendeva obbligatoria la trascrizione ipotecaria per i testamenti e per le denunzie di successioni riferentisi ad immobili e diritti immobiliari sottoponendola ad una tassa del 0,72% cresciuta poi, con la legge 22 gennaio 1922, al 0,75 per cento.

Ancora, un regio decreto legge 24 novembre 1919, n. 2163, allegato A, aggiungeva all’imposta successoria fondamentale una cosidetta tassa complementare creata allo scopo di colpire maggiormente quegli eredi o legatari, che non fossero ascendenti, discendenti o coniugi, i quali, al momento dell’eredità, fossero provveduti di un patrimonio proprio.

Concetto informatore di questo nuovo tributo, che si aggiungeva a partire dal grado dei fratelli e sorelle all’imposta di successione, era che la capacità contributiva degli eredi o legatari provveduti di un patrimonio proprio fosse, a parità di quota ereditaria ricevuta, superiore a quella di chi fosse sprovvisto di un patrimonio proprio o lo avesse minore. Perciò, quando la quota di eredità o di legato fosse superiore alle lire 200.000 o l’erede o legatario avesse un patrimonio proprio superiore alle lire 200.000, ma non alle lire 400.000, egli era chiamato a pagare su tale quota una tassa complementare del 6%, compresa l’addizionale per i mutilati.

L’aliquota saliva al 9,60% quando, ferma rimanendo la condizione di una quota ereditaria superiore alle 200.000 lire, il patrimonio proprio dell’erede o legatario fosse superiore alle 400 ma non alle 600.000 lire; e toccava il 12% se il patrimonio antecedente era superiore alle 600.000 lire.

235. – Dalla coesistenza delle due imposte, quella principale successoria e quella complementare sugli eredi e legatari collaterali o estranei, provveduti di un patrimonio proprio, nasceva la conseguenza che l’imposta nella sua aliquota massima poteva andare, nel caso di parenti oltre il quarto grado, affini ed estranei, sino al 90% come imposta principale, più il 12% per tassa complementare, più il 0,75% per trascrizione ipotecaria se trattavasi di beni immobili, con un totale così del 102,75% questo era in verità un massimo molto raramente raggiunto poiché richiedeva la coesistenza di tre condizioni: quota ereditaria superiore a venti milioni di lire; patrimonio proprio dell’erede o legatario superiore a 600.000 lire; carattere immobiliare dell’intera quota ereditaria.

La stravaganza incredibile della percentuale stessa, superiore all’ammontare della stessa eredità, indica tuttavia a qual punto di frenesia confiscatrice fosse arrivata l’imposta successoria in Italia nel periodo immediatamente successivo alla guerra.

I ministri proponenti pretestavano che la gravezza dell’imposta successoria era l’indice dello spirito di sacrificio del popolo italiano nella sua determinazione di far fronte alle conseguenze della guerra. In realtà si può fondatamente affermare che essi non avessero conoscenza dei risultati complessivi delle proposte che essi slegatamente mettevano innanzi: imposta successoria, tassa di trascrizione ipotecaria, tassa complementare ed addizionale mutilati.

La coesistenza dei tre diversi tributi e segnatamente dell’imposta successoria principale e di quella complementare aveva portato le cose a tal segno che l’erede o legatario, il quale fosse provveduto di patrimonio proprio superiore a lire 600.000, se lo vedesse interamente confiscato in occasione di un legato o eredità ricevuta. Bastava a lui ricevere un’eredità od un legato di 5 milioni di lire dal fratello o dalla sorella o parenti più lontani perché egli non solo dovesse pagare un’imposta successoria propria variabile dal 39,60 al 78%, sulla somma ricevuta, ma dovesse altresì consegnare allo Stato, a causa della tassa complementare del 12% sui 5 milioni di lire, l’intero patrimonio di 600.000 lire che egli poteva essersi procacciato col suo risparmio. Poteva accadere anzi che l’erede provveduto di un patrimonio proprio di poco superiore alle 200.000 lire dovesse, ricevendo una eredità di 5 milioni di lire, versare 300.000 lire per tassa complementare ossia 100.000 lire di più del suo patrimonio originario.

L’enormità della conseguenza non era stata veduta dagli uffici e dal ministro proponente e solo colla legge del 24 settembre 1920, n. 1300, fu disposto che la tassa complementare non potesse mai superare la terza parte della differenza tra 200.000 lire ed il valore netto del patrimonio personale dell’erede o del legatario.

Ma anche così ridotta l’imposta dava luogo alle più strane conseguenze. Poteva accadere che, se un tale proprietario di un patrimonio proprio di 9 milioni e 200.000 lire ereditasse da un parente oltre il quarto grado o da un estraneo 25 milioni di lire, la tassa di successione, per la combinazione della imposta principale e della complementare fosse uguale a 25.500.000 lire. Il che vuoi dire che egli sarebbe stato chiamato a pagare a titolo di imposta non solo tutto l’ammontare della quota ereditaria, ma altre 500.000 lire del patrimonio precedentemente posseduto.

La combinazione delle due imposte obbligava gli uffici finanziari ad accertare, oltre al patrimonio del defunto, impresa già per se stessa ardua, anche il patrimonio dei singoli eredi e legatari. E poiché questi in media si possono calcolare a quattro per ogni eredità, ogni apertura di successione dava luogo ad accertamenti di cinque patrimoni diversi. Il che voleva dire ritardi enormi dell’attività accertatrice degli uffici finanziari e crescente rilassatezza nell’adempiere a questo che è il compito principale dell’amministrazione finanziaria.

236. – L’abbandono avvenuto nel 1914 del sistema della progressività per scaglioni dava luogo altresì a non pochi inconvenienti ed a strani temperamenti contabili.

Coll’antica tariffa a scaglioni per cui ogni quota ereditaria dividevasi in scaglioni e ad ognuno di essi applicavasi una tariffa sua propria, non accadeva mai che l’erede di una quota ereditaria minore pagasse un’imposta superiore a quella pagata dall’erede di una quota ereditaria maggiore.

Col sistema inaugurato dalla legge del 1914 avrebbe potuto accadere invece che l’erede di una quota ereditaria di un milione di lire pagando il 70,80%, rimanesse con un patrimonio netto di 292.000 lire; laddove invece l’erede di un milione e una lira dovendo pagare l’aliquota del 74,40% sarebbe rimasto con un patrimonio di 256.000 lire soltanto. La differenza di una lira nella quota ereditata gli avrebbe fatto pagare ben 36.000 lire di più d’imposta, riducendolo da una posizione di uguaglianza ad una d’inferiorità.

A togliere l’inconveniente il decreto legislativo 27 settembre 1914, n. 1042, stabilì che per le quote ereditarie immediatamente superiori alla cifra che segna il limite della classe precedente, la maggior tassa dovuta per effetto dell’aliquota loro propria in confronto a quella che sarebbe stata dovuta se fossero cadute nella classe precedente, non potrà assorbire più della metà della somma per cui la quota superasse l’accennato limite.

La norma divenne un rompicapo per i contribuenti, per gli uffici del registro e per i notai incaricati della liquidazione dell’imposta successoria; sicché l’amministrazione fu costretta ad ogni mutazione delle tariffe d’imposta a pubblicare certe tabelle che furono chiamate di limiti di valore oltre i quali sono applicate le aliquote di classe.

Queste tabelle, che contribuirono ancor di più a confondere l’idee dei contribuenti, dichiaravano ad esempio, che nelle successioni tra estranei, laddove la legge dice che l’aliquota del 48% si applica alle quote ereditarie, le quali vanno da una lira fino a 100.000 lire, essa invece non si applica affatto entro questi limiti ma si applica soltanto per le quote che superano le 95.000 lire. E non è affatto vero, come dice la tabella, che la tariffa del 48% si arresti alle 100.000 lire perché essa invece arriva fino alle quote di 250.000 lire, a cui, almeno quando superassero le 100.000 lire fino alle 250.000 lire si sarebbe dovuta applicare secondo la lettera della legge l’aliquota del 55,20 per cento. L’applicazione tecnica dell’imposta successoria era divenuta così un enigma insolubile per quelli i quali non fossero versati nell’interpretazione di complicati misteri tabellistici.

Notisi ancora che il passaggio da una tabella la quale diceva che l’aliquota del 48% deve applicarsi alle quote ereditarie ricevute da estranei per valori posti fra una e 100.000 lire all’altra tabella per cui la stessa quota del 48% doveva applicarsi invece alle quote ereditarie superiori alle 95.000 e non superiori a 250.000 lire; questo passaggio, a primo aspetto importantissimo, non fu dovuto ad un atto legislativo, ma ad una circolare ministeriale la quale arrogavasi il diritto di interpretare autenticamente la legge. La singolarità legislativa sembra degna di essere notata in questa narrazione storica.

237. – La legislazione di guerra non fu soltanto feconda di inasprimenti di aliquote e di strane aggiunte alla antica imposta di successione. Essa inasprì, se pure era possibile, quelle sospettose cautele di cui il legislatore aveva munito già prima l’amministrazione per consentire ad essa di lottare ad armi meno impari contro gli sforzi e le astuzie dei contribuenti tendenti a sottrarsi al pagamento di imposte così gravi da significare la rovina di coloro che erano chiamati a pagarle.

Ricordiamone alcune per ordine di data. Come se non bastassero già le restrizioni apposte al calcolo delle spese funerarie, un decreto luogotenenziale del 27 agosto 1916, n. 1058, dispose che le spese funerarie stesse non potessero essere dedotte mai in una somma superiore a lire 25, ove l’asse ereditario non superasse le 500 lire, ed al 5, 4, 3, 2, 1 e 0,50% per gli assi ereditari tra le 500 e le 1.000 lire, tra 1.000 e 2.000, tra 2.000 e 4.000, tra 4.000 e 10.000, tra 10.000 e 100.000 ed oltre 100.000 lire rispettivamente. Cosicché da una erediti di 100.000 lire non può essere dedotta una somma superiore alle lire 1000 per spese funerarie, quando si sa che la somma di 1.000 lire è assorbita ben spesso dalle sole tasse comunali per i trasporti funebri, né avanza alcunché per la spesa del feretro.

Fu aggiunto che nelle spese di infermità fatte negli ultimi sei mesi si intendessero esclusivamente comprese quelle di carattere strettamente sanitario risultanti da regolari quietanze dei medici, dei chirurgi e dei farmacisti. Ma poiché questi, per lo più, si rifiutano a rilasciare regolare quietanza per tema che il documento possa essere sfruttato a loro carico dalla finanza per gli accertamenti dei redditi professionali, così nessuna detrazione per spese di ultima infermità è solitamente deducibile.

Lo stesso decreto, per ovviare alle difficoltà di accertamento, statuì che il valore del mobilio dovesse essere calcolato d’ufficio al 5% del valore totale dei beni mobili ed immobili e del denaro facente parte dell’asse ereditario, salvo contrarie dichiarazioni ed inventari di tutela o di eredità beneficiata da cui risultasse una misura superiore. Una legge posteriore del 24 settembre 1920 calcolò il valore dei gioielli e dei denari dell’eredità in ragione del 2% del valore totale degli altri beni mobili ed immobili, lordo del passivo, quando altresì non risultasse un valore superiore da un inventario di tutela o eredità beneficiata o da un atto o dichiarazione delle parti. Da qui venne che il patrimonio lordo prima dovette essere aumentato del 2% in ragione del denaro e dei gioielli e poi la cifra così aumentata fu cresciuta ancora del 5% per mobilio; colla strana conseguenza che l’erede di un patrimonio di 100.000 lire, gravato di passività dimostrate realmente esistenti per identica somma, avrebbe dovuto ciononostante pagare l’imposta ereditaria su 7100 lire di immaginarie esistenze di denaro, gioie e mobilio.

Per i patrimoni rilevanti la presunzione che sempre esista un ammontare di gioielli, di denari e di mobilio uguale al 7,10% dell’ammontare lordo della successione è contraria bene spesso a ogni verosimiglianza. A questa stregua nei patrimoni di 10 milioni di lire, sempre dovrebbe esistere un fondo di mobili, denaro e gioielli per 710.000 lire. Tuttavia alla camera dei deputati quando si discuteva il progetto di legge, divenuto poi legge del 24 settembre 1920, si propose che la presunzione del 2% per gioielli e denaro fosse portata al 5%, ed ancora da altri si insistette perché la percentuale fosse calcolata in base a una tabella progressiva da farsi dal ministero delle finanze, come se l’esperienza comune non dimostrasse che la percentuale del denaro tenuto in cassa diminuisce col crescere del patrimonio, diminuendo non la cifra assoluta, ma la percentuale del denaro necessario per le spese correnti. A tanto era giunta la mania della progressività nel tempo precedente alla legge del 24 settembre 1920!

238. – Ma un’altra disposizione ancora più grave merita di essere ricordata tra quelle che nacquero dallo stato di lotta tra contribuenti e fisco, inaspritosi in seguito al continuo crescere delle aliquote dopo il 1914. Un decreto luogotenenziale 27 agosto 1916, n. 1058, partì dalla premessa che «di frequente, per eludere la maggior tassa che sarebbe dovuta sulle future successioni imponibili di un’aliquota superiore a quella di vendita, si faccia figurare che il futuro autore della successione venda ai suoi designati eredi quei beni che altrimenti dovrebbero costituire l’eredità del venditore».

Invero pare che la frequenza di questo metodo di elusione della gravezza dell’imposta ereditaria fosse più immaginaria che reale, poiché di un solo caso notorio sembra che l’amministrazione finanziaria avesse notizia. E la possibilità della simulazione fu anzi rivelata al gran pubblico italiano col decreto che si propose di annullarla, ordinando che, in tutti i casi nei quali la tassa di registro stabilita per i trasferimenti a titolo oneroso risultasse inferiore a quella successoria che sarebbe dovuta per il trasferimento a titolo gratuito degli stessi beni, le alienazioni di beni di qualunque natura che avvengono con o senza riserva di usufrutto tra ascendenti o discendenti, tra coniugi o parenti fino al quarto grado incluso, dovessero essere sottoposti, invece che alla tassa di registro, a quella sulle donazioni.

Ai contribuenti fu consentito di provare la propria buona fede dimostrando che il compratore pagò con denaro che già assolse una tassa di registro: con denaro sopravvenutogli cioè da una precedente eredità già tassata o da una vendita o da un mutuo o da altro simile atto registrato. E poiché la tassa di donazione è uguale alla tassa di successione coll’aggiunta dell’8% della tassa medesima per altre due addizionali, le vendite tra parenti fino al quarto grado furono rese assolutamente impossibili o eccessivamente gravose. Nelle campagne non furono più possibili le permute e gli aggiustamenti di fondi rustici fra fratelli e fratelli, tra zii e nipoti, tra cugini primi, poiché l’aliquota dell’imposta sarebbe stata proibitiva. Furono considerate fatte in frode della legge persino le vendite fatte da minorenni autorizzati debitamente dal consiglio di tutela e dal tribunale ad un loro parente con reimpiego del prezzo perché si presunse anche in questo caso che i minorenni volessero fare donazione al loro parente sebbene il tribunale non avesse potuto certamente ignorare la disposizione che vieta donazioni da parte dei minorenni.

Un tale che volle pagare un debito di un suo parente di lire 275.000 mercé la cessione di uno stabile, poiché la finanza non si acquetò alla valutazione dello stabile medesimo, ma lo volle stabilito in 370.000 lire, dovette pagare 54.000 lire di tassa di donazione tra cugini per la differenza tra 275.000 e 370.000 lire.

La cessione di una caratura di 300.000 lire colpita da tassa di circolazione, cessione per la quale l’atto scritto registrato e pubblicato indispensabile, avveniva col pagamento di 4 lire se la cessione ha luogo tra parenti oltre il quarto grado, affini ed estranei, ma di 34.092 se la cessione avvenisse tra padre e figlio.

Obbligatorio divenne per il notaio rogante informarsi del grado di parentela fra gli stipulanti; che se questo non menzionato nell’atto, le parti sono soggette ad una sovratassa uguale al doppio della tassa.

239. – Tra le cautele immaginate per garantire lo Stato contro le frodi fiscali, tipica la norma contenuta nel regio decreto legge 24 novembre 1919, n. 2163, allegato A, che stabilisce l’obbligo per i concessionari di cassette di sicurezza nelle banche di apporre, ogni volta intendessero di aprirle, la firma in un registro con la data e l’ora dell’apertura.

E poiché era invalso l’uso di intestare l’uso di cassette di sicurezza a parecchi concessionari cosicché, alla morte di uno di essi, gli altri potessero ritirare i titoli contenuti nelle cassette senza alcuna formalità, il decreto impose l’obbligo a colui che intendeva di aprire la cassetta di dichiarare che gli altri concessionari erano ancora in quel momento in vita.

Colui che, avendo conoscenza della morte di uno dei concessionari, apriva o faceva aprire la cassetta senza lo intervento di un notaio per redigere l’inventario di quanto vi fosse contenuto, inventario da comunicarsi all’ufficio delle imposte, fu dichiarato personalmente tenuto a pagare la tassa di successione e le relative pene pecuniarie sui valori in detta cassetta contenuti, oltre una pena pecuniaria in proprio di lire 500. Colui che avesse dichiarato falsamente che l’intestatario della cassetta era ancora in vita incorreva nella reclusione da due a cinque anni e nella multa da lire 100 a lire 10.000.

Il diritto della finanza a far redigere inventario di tutto ciò che era contenuto nella cassetta importò la conseguenza che il contenuto dovette considerarsi spettante pro quota – parte al defunto anche se in realtà egli possedesse una parte minore dei titoli, ovvero ancora fosse un semplice fiduciario del proprietario, il quale così sulla metà del proprio patrimonio fu obbligato al pagamento di un’imposta non dovuta.

Nessuno poté conservare nelle cassette di sicurezza delle banche, lettere private, documenti famigliari, i quali, per il disposto del decreto 1919, avrebbero dovuto essere minutamente descritte nel verbale del notaio e dati in pasto al pubblico se pure non facevano inopinatamente incorrere gli intestatari in forti tasse e multe di bollo e di registro per documenti che eventualmente il notaio trovasse nella cassetta e che fossero in contravvenzione con le leggi di registro e bollo.

240. – Una novità importante del tempo di guerra fu anche quella relativa alla valutazione delle aziende industriali e commerciali cadute in successione.

Esse erano per lo innanzi trattate alla pari degli altri beni immobili e tassate in base a denuncia. Un decreto luogotenenziale 21 aprile 1918, n. 629, obbligò gli eredi e legatari a descrivere scrivere nella denuncia le aziende commerciali ed industriali e le quote di partecipazione in esse, separatamente dagli altri beni. L’amministrazione ebbe facoltà di consultare i libri di commercio e ove riscontrasse una differenza di oltre un sesto del valore da denunziare poté promuovere il giudizio di stima.

La norma era certamente giustificata per ovviare alle forti evasioni, le quali si riscontravano nella valutazione delle aziende commerciali ed industriali, ma l’ampiezza dei poteri della finanza e dei periti, i quali poterono fare indagini sui libri commerciali per valutare l’avviamento, i diritti di privativa, la qualità, la quantità ed i valori delle merci e crediti diede luogo a controversie gravi non tanto per gli eredi e legatari quanto per i soci sopravviventi del defunto assoggettati ad un doppio ordine di indagini da parte dei funzionari delle imposte dirette per l’applicazione dell’imposta di ricchezza mobile e di quelli dell’ufficio di successione per l’applicazione dell’imposta successoria.

Rimase però incerto se gli ampi poteri accordati alla finanza ed ai periti per la valutazione dell’azienda industriale dovessero estendersi non soltanto alla parte attiva ma anche alla parte passiva o se invece per quest’ultima rimanessero in vigore le disposizioni rigidissime le quali impongono di ammettere soltanto quelle passività le quali siano liquide al momento della successione ed abbiano data certa anteriore all’apertura di essa. Poiché l’azienda commerciale è un tutto unico in cui il passivo non può disgiungersi dall’attivo, la rigidità da una parte congiunta colla latitudine delle stime dall’altra parve mettere in condizioni singolari di incertezza tutti coloro che vivono nell’industria e nel commercio.

241. – La legge fondamentale di successione del 23 gennaio 1902 si era preoccupata di un caso abbastanza frequente di evasione legale, per cui, in caso di parecchi coeredi, quello tra di essi che era gravato d’imposta più forte rinunziava alla eredità cosicché la quota sua, andando a beneficio degli altri, avrebbe assolto una quota d’imposta minore. Per pattuizione privata il rinunziante veniva privatamente indennizzato ed il risparmio di imposta poteva ripartirsi fra gli interessati. Giustamente perciò la legge del 1902 aveva disposto che nel caso di rinunzia ad eredità o legato la tassa dovuta da colui, a profitto del quale la rinunzia è fatta, non può mai essere minore di quella che sarebbe dovuta dall’erede o legatario rinunciante.

Il decreto luogotenenziale del 21 aprile 1918 stabilì che la rinunzia dell’eredità o legato importa liberalità del rinunciante a favore di coloro i quali profittano della rinuncia ed a concorrenza dell’importo delle attività rinunciate è applicabile la tassa di donazione.

Secondo la lettera di questo decreto, a causa di rinuncia tre tasse avrebbero dovuto essere pagate:

• 1) tassa di successione dal de cuius al rinunciante;
• 2) tassa sulla rinuncia;
• 3) tassa di donazione fra rinunciante e rinunciatario.

La cosa era talmente enorme, contraddicendo altresì al principio generale per cui la rinuncia è abdicativa e non traslativa di diritti, che con due decisioni ministeriali 27 gennaio e 17 maggio 1920, innovandosi, come era ormai costume in materia finanziaria, con circolare alla legge, si ordinò agli uffici di esigere quella tra le due tasse di successione e donazione la quale fosse più grave, oltre, beninteso, la tassa fissa.

242. – Gli inasprimenti progressivi delle aliquote erano giunte a tal punto che il legislatore avrebbe potuto convincersi della loro sterilità.

Nessuna influenza esercitava più l’aumento delle aliquote sul gettito dell’imposta.

È vero che ad una domanda rivoltagli, all’epoca della discussione del disegno di legge che divenne poi legge del 24 settembre 1920, se potesse il ministro del tesoro assicurare che l’inasprimento non dovesse portare ad una diminuzione delle pubbliche entrate; il ministro rispose dichiarando di sentire bensì che la legge dava un colpo formidabile alla economia individuale e feriva consuetudini spirituali dalla quale si è intessuta la vita di molte generazioni passate, ma di ritenere che i dubbi intorno ai cattivi risultati dell’inasprimento sarebbero smentiti dai fatti poiché i tempi sono eccezionali e la regola dell’azione come la norma del giudizio non possono prescindere dalla straordinarietà dell’ambiente. Sta di fatto, che, nonostante le previsioni fondate sulla eccezionalità del momento, il gettito della imposta peggiorò dal 1913 in poi.

Ecco il gettito per gli anni sottosegnati:

Il gettito dell’imposta all’incirca si può ritenere sestuplicato e non sarebbe esagerato affermare che uguale risultato teoricamente si sarebbe dovuto avere anche mantenendo invariate le tariffe della legge 1902, in ragione soltanto dell’aumento dei prezzi.

È vero che non tutti i prezzi dei valori capitali erano nel 1921-1922 aumentati del quintuplo, così come erano aumentati i prezzi delle merci e delle derrate, né la finanza fu in grado subito di accertare l’intero incremento di valore verificatosi. Tuttavia, fatta ragione di questi elementi perturbatori, è chiaro che ben modesto fu l’effetto dei successivi inasprimenti di tributi.

Il relatore alla camera dei deputati del disegno che divenne poi legge del 24 settembre 1920, on. Camera, faceva assegnamento su di un aumento di gettito, in confronto a ciò che si era ricavato nell’esercizio 1918-1919 (129.5 milioni), di 185 milioni di lire all’anno in virtù dell’aumento portato dal decreto 24 novembre 1919, di 106 milioni in virtù dell’aumento portato dalla legge 24 settembre 1920 e di altri 120 milioni in seguito alla nominatività dei titoli obbligatori.

Pur facendo astrazione da quest’ultimo, il gettito dell’imposta avrebbe dovuto crescere di almeno 291 milioni.

243. – I risultati furono ben lontani dalle aspettative ma peggio sarebbe accaduto se si fossero accolti i propositi estremi a cui una parte della Camera voleva spingersi.

Un emendamento proposto dai socialisti e illustrato dall’onorevole Matteotti suonava così:

La successione legittima e la disponibilità testamentaria conforme al codice civile non possono avvenire che per quote patrimoniali inferiori a 100.000 lire ed a favore di eredi che non posseggono già altrimenti un reddito famigliare superiore a lire 6.000 per persona della famiglia o lire 50.000 in complesso. L’eccedenza va a favore dello stato, provincie e comuni.

La proposta preludeva all’adozione anche in Italia del contenuto di un decreto 24 aprile 1918 della repubblica soviettista russa, la quale aboliva completamente l’eredità.

L’emendamento, anche se fosse stato approvato, avrebbe dato scarso rendimento al tesoro ove si pensi che il complesso delle quote ereditarie non sorpassanti le lire 100.000, prima della guerra toccava il 76% della ricchezza annualmente accertata agli effetti dell’imposta successoria, ed i testatori avrebbero provveduto, frantumando l’asse ereditario, ad impedire che ogni quota superasse il limite al di là del quale cominciava la confisca.

Un altro emendamento – il quale del resto si ispirava ad un decreto legge 16 novembre 1916, n. 1686, che già aveva limitato ai congiunti entro il sesto grado il diritto di successione ab intestato e devolveva allo Stato le eredità vacanti – proponeva di sopprimere la successione ab intestato fra congiunti oltre il quarto grado. Sebbene l’emendamento fosse respinto la legge approvata vi si avvicinava grandemente, poiché una tariffa la quale va dal 21,60 al 90% per i parenti dal quarto grado in su ben si avvicina alla confisca e non aveva torto il senatore Del Giudice quando nella seduta del 21 settembre 1920 chiedeva al governo se non sarebbe stato più semplice ed insieme più logico attribuire senz’altro allo Stato le eredità, con l’onere di corrispondere una modesta percentuale al designato erede.

244. – Poco mancò che nella discussione della legge del settembre 1920 avesse fortuna un altro emendamento presentato dai socialisti alla camera, il quale sottraeva alla disponibilità ed alla successione legittima del defunto il valore dei beni che a lui stesso fossero pervenuti per eredità, donazione o dote, allorché fossero trascorsi venti anni da quando il defunto od il de cuius del defunto li avessero per tali cause ricevuti. Se dalla originaria eredità, donazione o dote fossero trascorsi meno di venti anni la quota sottratta alla disponibilità ed alla successione legittima era di tanti ventesimi quanti gli anni trascorsi. La quota non disponibile andava a favore dello stato, dei comuni e delle provincie. L’emendamento si ispirava alle dottrine divulgate dal professore Eugenio Rignano ed aveva per iscopo di trasferire a poco a poco a vantaggio dello Stato la ricchezza accumulata dai privati nelle generazioni precedenti a quella presente. Il sistema pretendeva di accrescere l’incitamento alla generazione presente a crescere il risparmio; poiché sapendosi che tutto ciò che essa aveva ereditato dalle generazioni passate non si sarebbe trasmesso alle generazioni venture, la generazione attuale aveva interesse a ricostituire il patrimonio ereditato, innanzi che il fisco lo incamerasse.

Non parve tuttavia neppure in quei momenti di demagogia che la previsione della confisca fosse fattore di risparmio, sicché l’emendamento non fu accolto; come del pari fu respinto un altro il quale avrebbe voluto che i beni denunziati nell’eredità fossero espropriabili dallo stato, dalle provincie e dai comuni, entro un mese dalla comunicazione della denunzia, ad un prezzo uguale a quello della denunzia aumentato di un sesto. L’accoglimento della proposta avrebbe condotto a disparità di trattamento fra contribuenti possessori di beni esattamente valutabili e quelli di beni, il cui valore opinabile entro limiti assai larghi. Come potevano con equità gli enti pubblici scegliere coloro contro cui esercitare il diritto di confisca al prezzo di denunzia, impossibile essendo che lo Stato potesse esercitare il diritto di acquisto per tutta la massa dei beni caduti in successione o anche soltanto per quelli per cui si giudicasse la denunzia inferiore al vero?

245. – Gli estremi di confisca a cui si era arrivati nella tassazione delle successioni dovevano necessariamente condurre ad una reazione. L’opinione pubblica che dal 1921 in poi aveva cominciato a reagire in tutti i campi della vita politica ed economica contro la tendenza socialista dell’immediato dopo guerra prestò ascolto sempre più favorevole alle proteste di coloro, i quali dichiaravano che l’imposta confiscatrice era suicida per la finanza, dissolvitrice della famiglia e distruggitrice della ricchezza privata. Nessuno immaginava tuttavia che la reazione sarebbe giunta alla quasi abolizione dell’imposta successoria. Sapevasi che il ministro delle finanze on. De Stefani dava opera, anche col consiglio di autorevoli studiosi e pratici, allo studio della riforma dell’imposta di successione, quando ad un tratto i diarii del 9 luglio 1923 annunziarono che il consiglio dei ministri, su relazione del ministro delle finanze, aveva deliberato di abolire l’imposta successoria nel gruppo famigliare e di attenuare grandemente le aliquote negli altri gruppi successori.

La relazione con cui il ministro delle finanze presentava al sovrano nella udienza del 20 agosto 1923 il testo del decreto di abolizione dell’imposta successoria nel nucleo famigliare merita perciò di essere, per la sua importanza nella legislazione di guerra, riassunta largamente.

Le ragioni dell’abolizione si riferiscono in primo luogo ai rapporti tra le classi sociali; in secondo luogo ai rapporti tra le regioni italiane; e finalmente al rafforzamento della famiglia, epperciò all’incremento della ricchezza nazionale.

246. Diceva il primo argomento, relativo ai rapporti tra le classi sociali, che l’imposta successoria, così come aveva finito di essere ordinata in Italia, conduceva ad una grave sperequazione nel carico sopportato dai possessori delle due specie di ricchezza: mobiliare ed immobiliare.

La ricchezza mobiliare quasi completamente sfuggiva all’imposta successoria per la impossibiiità di colpire i valori al portatore di cui soprattutto si compone in Italia la ricchezza mobiliare.

Aveva tentato bensì, come si disse sopra, (cfr. par. 223 e segg.) il governo del 1920 di togliere la sperequazione, assoggettando tutti i valori mobiliari all’obbligo della nominatività, ma già si vide come il tentativo fosse andato incontro all’insuccesso assoluto.

I provvedimenti intesi a meglio colpire la ricchezza immobiliare con nuove valutazioni del reddito dei terreni e di quello sui fabbricati e con la nuova tassazione del reddito agrario dei terreni avevano acuito la sperequazione esistente tra la ricchezza mobiliare e quella immobiliare.

Il concetto medesimo dell’imposta successoria ne risultava vulnerato profondamente. Qual significato poteva invero avere la progressività dell’aliquota, quando il contribuente aveva facoltà di inserirsi in quella qualunque quota che a lui meglio piacesse con un’adeguata distribuzione del patrimonio suo tra immobili e titoli al portatore?

I titoli al portatore tendevano a diventare l’appannaggio delle grosse fortune perché queste vi vedevano un mezzo per sottrarsi alle aliquote gravissime dell’imposta successoria che le colpivano; laddove la ricchezza immobiliare specialmente rustica, aveva una spiccata tendenza a passare in possesso delle classi agricole, le quali, non potendo sottrarsi alla successoria, venivano quindi assoggettate ad un onere d’imposta particolare.

247. – Di questo primo ordine di considerazioni una variante il secondo riflesso, relativo ai rapporti tra le regioni italiane; se il mezzogiorno d’Italia possedeva minore ricchezza assoluta del settentrione, la maggior parte di questa ricchezza aveva natura immobiliare sia a causa della minore abbondanza di risparmi, sia per essere quella popolazione aliena dagli impieghi mobiliari e principalmente dagli investimenti in azioni ed obbligazioni industriali e commerciali. Quindi il mezzogiorno d’Italia era assai più profondamente inciso dall’imposta successoria di quel che non fosse l’Alta Italia.

I due motivi fin qui discorsi, appartenendo all’ordine dei semplici inconvenienti, per se stessi non avrebbero legittimato una novità così profonda, come l’abolizione della imposta. Rimedi molteplici erano stati messi innanzi per raddrizzare la bilancia a favore dei contribuenti immobiliari. Aveva goduto per un momento grande favore la proposta dell’unione notarile italiana di colpire i titoli al portatore con una imposta surrogatoria a quella di successione; imposta la quale avrebbe assunto la forma di un tributo da pagarsi annualmente dagli enti emittenti i titoli salvo rivalsa sui contribuenti.

Ma la proposta urtava contro obbiezioni insuperabili. L’imposta successoria, la quale ha carattere personale, non può essere sostituita da un’imposta a carattere reale gravante su tutti i titoli, anche quelli che mai avrebbero pagato l’imposta successoria perché non spettanti a persone fisiche, e avrebbe forse potuto colpirli parecchie volte, nei casi di titoli posseduti da società a catena. L’imposta successoria ha carattere progressivo e la surrogatoria avrebbe avuto carattere proporzionale costante.

248. – Il ministro proponente ben si era avveduto che l’abolizione dell’imposta successoria era una novità singolare nell’ordinamento tributario degli stati moderni, né poteva essere giustificata adducendo gli inconvenienti di sperequazione comuni suppergiù a tutte le imposte personali; ed apertamente riconosce perciò che con essa il «governo italiano si stacca da quell’indirizzo universale del tempo nostro in materia di imposta sulle successioni ma afferma di aver ciò fatto appunto perché ha sottoposto a revisione i criteri prevalenti nella legislazione moderna in rapporto alle “proprie fondamentali direttive».

Quali siano queste direttive, il ministro così spiega:

Esso, geloso custode della continuità storica della nazione vuole evitare un sistema finanziario che conduca il cittadino a non conoscere che la propria vita individuale, a volere il risparmio soltanto per essa; a preferire il vitalizio all’assicurazione a favore dei discendenti, a volgersi al consumo piuttosto che al risparmio, danneggiando la formazione del capitale e cioè la potenza produttiva della nazione stessa.

Il fascismo è dunque, anche sul terreno finanziario, un sistema politico ed etico, una concezione ed una pratica antitetica a quel processo di combustione dei capitali ed alla loro trasformazione in redditi consumabili e consumati che derivava dal tener presente gli effetti immediati e non gli effetti lontani e definitivi.

«Le dottrine moderne sulle ragioni sociali dell’imposta di successione si affermavano con Bentham, giurista della rivoluzione francese e del radicalismo democratico. È interessante ricordare che Bentham, pur sostenendo la confisca a vantaggio dello Stato e a titolo di diritto eminente di ogni successione ab intestato, faceva anche esso eccezione per i discendenti diretti: lo Stato fosse erede se non c’era testamento salvo il diritto dei figli; se c’era testamento, salvo sempre il diritto dei figli, lo Stato fosse partecipe coi collaterali, i nonni, gli zii. Da Bentham per Stuart Mill si passa agli odierni ordinamenti propri della democrazia socialista. Noi ritorniamo per certi aspetti, e, salve le differenze dei tempi, alla mentalità quiritaria».

Il ministro si richiamava, oltrecché alla dottrina economica, agli ammonimenti che, in occasione della discussione della legge 24 settembre 1920, erano stati pronunciati dalla Camera Alta. Nell’approvare infatti sotto la pressione di svariate contingenze le nuove gravezze, formanti parte di tutto un piano finanziario dichiarato inscindibile, l’alta assemblea votava un ordine del giorno auspicante il momento in cui si procedesse a mitigare l’eccessiva pressione tributaria sulle successioni specialmente in seno alla famiglia intesa nel più stretto senso e ciò per l’alta funzione sociale del diritto ereditario.

«Giustamente si disse allora nell’alta assemblea che il diritto ereditario costituisce il punto di interferenza di quelli che si devono considerare i cardini del mondo giuridico, la famiglia e la proprietà. Contrariamente alle previsioni che allora da più parti si facevano di una rapida scomparsa del nostro ordine giuridico del diritto di eredità, per effetto della avocazione allo Stato del patrimonio ereditario, diventa oggi, a così breve distanza, una realtà il più assoluto rispetto del patrimonio famigliare».

Il rispetto della famiglia era per il ministro la premessa necessaria del rifiorimento dell’economia pubblica.

Il governo ritiene che il radicale provvedimento proposto possa anche avere varie ripercussioni dirette e indirette sull’economia pubblica e sul movimento e l’accumulazione del risparmio, e che pertanto quel sacrificio finanziario immediato che esso comporta troverà compenso non solo nelle ragioni morali e di giustizia distributiva del provvedimento, ma anche nella fecondità economica indiretta del provvedimento stesso.

L’azione del governo mira in modo particolare a creare nel nostro paese delle condizioni di ordine sociale, politico, economico e finanziario, tali da trasformarlo nei limiti delle concrete possibilità in un’oasi in cui, senza aggravio, anzi col sollievo anche diretto e immediato delle classi lavoratrici, il capitale e la privata intrapresa e gli onesti guadagni, trovino le migliori condizioni della loro produttività e la dovuta tutela.

Questa politica economica e finanziaria in cui si conciliano la potenza della nazione e il benessere di ogni ordine di cittadini, e che risponde in generale al vero e definitivo interesse della parte meno agiata della popolazione è per l’Italia nostra, ed oggi più che mai una necessità nazionale dato lo squilibrio tra la sua enorme potenza demografica e la sua ancora scarsa e insufficiente attrezzatura capitalistica e le difficoltà opposte alla emigrazione.

249. – L’abolizione dell’imposta successoria non fu però completa; essa si limitò «al gruppo famigliare», così costituito:

• a)ascendenti e discendenti;
• b) coniugi;
• c) fratelli e sorelle;
• d) zii e nipoti;
• e) discendenti di fratelli e sorelle dell’autore della successione, se succedono per diritto di rappresentazione.

La ragione di distinguere fra il gruppo famigliare e gli eredi o legatari più lontani od estranei sta in ciò, come disse il ministro, che i più stretti congiunti «si compenetrano nel concetto e nel sentimento della realtà famigliare, considerata in contrapposto ad un individualismo atomistico e come primo elemento, spiritualmente ed economicamente inscindibile, dell’organismo sociale. Ritorniamo così a quella delimitazione del campo della imposta di successione quale fu al suo primo apparire nel diritto finanziario di Roma. La vicesima hereditatum, che primo Augusto introdusse dopo non lievi contrasti e che costituì più tardi il movente fiscale per estendere la cittadinanza a tutti o quasi tutti i sudditi dell’impero, esentava il gruppo famigliare. L’imposta sulle successioni, scomparsa del tutto forse per opera di Costantino, certo nel diritto giustinianeo, ricompare pure nella misura del 5%, sulle eredità testamentarie e legittime a Venezia nel 1565, ma se ne dichiararono esenti i genitori, i figli, i fratelli, i coniugi, gli avi ed i nipoti ex fratre, e più tardi anche ex sorore, ed i pronipoti d’ambo i lati. Anche in altri principati italiani fin dal secolo 17esimo alla imposta sulle successioni si sottraggono la linea retta e talora anche i primi gradi della obliqua ed i coniugi. Il venendo agli stati in cui l’Italia si trovava divisa allorquando venne unificata basterà ricordare che nei dominii della Chiesa il motu proprio 22 novembre 1826 colpiva solo i trapassi fra collaterali e, quanto al coniuge, il relativo regolamento esonerava i lasciti fatti dai mariti alle vedove sotto la condizione di vedovanza o di esistenza di figli; che nel ducato di Parma, l’imposta di successione non colpiva i trapassi in linea retta e nel ducato di Modena nemmeno i trapassi tra fratelli e fra coniugi. È quasi un senso di doveroso rispetto all’istituto famigliare, anche nel suo elemento patrimoniale, che limita l’applicazione dell’imposta.

Spesso sotto la parvenza di un acquisto di beni da parte dei superstiti si nasconde in realtà un grave danno anche economico per la scomparsa di chi conferiva al consorzio domestico il frutto, non di rado cospicuo, della sua personale attività e che costituiva la condizione della unità economica della famiglia considerata come consorzio di interessi».

250. – All’infuori del gruppo famigliare l’imposta fu grandemente ridotta, come si può vedere dal seguente confronto:

Dove importa osservare, a rendere più perspicua la comparazione, che le cifre scritte nel prospetto non danno un concetto compiuto della minorazione, consentita dal decreto legge 20 agosto 1023, n. 1802.

Poiché le aliquote vigenti fino a quel momento gravavano, come fu spiegato prima (cfr. par. 232), in conseguenza del decreto legislativo del 27 settembre 1914, sulla intera quota ereditaria; laddove le nuove furono applicate ritornando al congegno della legge del 1902, ossia distinguendo ogni quota ereditaria o di legato in scaglioni ed applicando ad ogni scaglione l’aliquota sua propria. Cosicché, ad esempio, laddove, secondo la legge del 24 settembre 1920, l’erede di oltre 20 milioni di lire avrebbe pagato il 72 o il 90% sulla intera quota ereditaria, col decreto del 20 agosto 1923 l’aliquota massima del 50% è pagata soltanto sull’eccedenza della quota ereditaria oltre 20 milioni di lire e fino a 20 milioni la quota divisa in altrettanti scaglioni quante sono le aliquote e ognuno degli scaglioni paga l’aliquota sua corrispondente dal 12 al 50 per cento.

251. – Altre novità rilevanti contiene il decreto in esame per le successioni all’infuori del gruppo famigliare, le quali solo rimangono assoggettate alla imposta; fra le quali segnalabile è quella, per cui, allo scopo di assicurare sincerità alle denuncie dei beni di qualsiasi specie lasciati dall’autore della successione è data facoltà all’amministrazione di invitare i denuncianti a prestare giuramento sulla veridicità delle loro denuncie; a somiglianza di quanto avviene riguardo alla imposta straordinaria sul patrimonio.

«L’istituzione del giuramento», scrive il ministro «non si affida soltanto alla coscienza ma anche all’interesse dell’erede, poiché se questi prima di sottoscrivere la formola del giuramento dichiara beni omessi nella denuncia, la sovratassa applicabile per omissione viene ridotta al decimo; se invece non si presti alla sottoscrizione della formola e venga poi accertata d’ufficio una omissione, la tassa viene inasprita sino al doppio della tassa dovuta; e l’inasprimento è disposto anche per il caso che l’omissione venga accertata dopoché sia stata sottoscritta la formola del giuramento».

Il decreto innovatore non solo abroga l’imposta successoria nel gruppo famigliare, ma per tutti indistintamente i legatari pone fine alla imposta complementare per i trasferimenti per causa di morte di valore superiore a 200.000 lire, a favore di persone fisiche parenti del de cuius in linea collaterale o estranei che fossero già provvisti di patrimonio superiore a 200.000 lire. Cade così una novità del tempo di guerra che aveva dato origine a critiche fondate (cfr. par. 234).

Il decreto abolendo le vessazioni introdotte contro coloro i quali rinunciassero alla eredità o legato (cfr. par. 241), ritorna senz’altro al principio antico secondo il quale, colui che profitta dell’altrui rinuncia deve pagare la tassa di successione che sarebbe eventualmente dovuta dall’erede o legatario rinunciante, a meno che egli sia personalmente tenuto ad una tassa di maggior ammontare.

Innovando altresì sulla rigidezza estrema delle leggi anteriori, rispetto alle detrazioni dei debiti ereditari, il decreto distingue fra i debiti verso i privati e debiti verso pubbliche amministrazioni. Per i debiti verso privati viene mantenuto il rigore antico colle sue caratteristiche della certezza e della liquidità; se un debito certo, al tempo del passaggio agli eredi del debitore, fosse di regola deducibile anche se divenuto liquido successivamente, sarebbe agevole variarne l’ammontare nella liquidazione sia pure giudiziale per accordo tra le parti. Per i debiti verso lo Stato ed altre pubbliche amministrazioni deve escludersi la possibilità di un accordo fraudolento a danno dell’erario, sicché il decreto ammette che tali debiti quando siano certi al momento dell’apertura della successione possano essere dedotti anche se liquidati posteriormente.

Si elimina così l’ingiustizia per cui gli eredi o legatari erano bensì tenuti a pagare l’imposta straordinaria sul patrimonio dovuto dal loro autore, ma era poi negata ad essi la detrazione dell’imposta pagata dall’asse ereditario, col pretesto che il debito, pur certo fino dall’1 gennaio 1920, poteva non essere liquido e spesso non lo era, al momento della morte dell’autore; cosicché lo Stato prima esigeva l’imposta sul patrimonio, poi ancora l’imposta successoria sull’imposta patrimoniale così pagata.

L’abolizione dell’imposta successoria nel gruppo famigliare consentì che fosse pubblicato, il 10 settembre 1923, un altro decreto-legge, n. 1914, intitolato «lo sblocco dei titoli e cassette di sicurezza in custodia e di altri cespiti e valori al nome di persone legate da rapporti di parentela esentati da tasse successorie».

Fu consentito cioè ai detentori di titoli e valori appartenenti a successioni di consegnare agli eredi o legatari denaro, valori ed oggetti da essi detenuti, di trasferire rendita nominativa del debito pubblico senza uopo di dimostrazione di pagata imposta successoria.

L’intestazione a parecchie persone di cassette di sicurezza, casseforti, armadi, borse, valigie, pieghi chiusi, contenenti valori in deposito o in custodia fu resa pienamente libera, limitatamente al gruppo famigliare. Parimenti in caso di morte di uno dei concessionari legati fra di loro da rapporti di parentela entro il medesimo gruppo, cessò l’obbligo dell’inventario. Lo sblocco ebbe per effetto il ritorno in Italia di molti valori che nel periodo precedente eransi rifugiati nelle cassette di sicurezza svizzere e massimamente nel Canton Ticino.

III. Il metodo delle successive approssimazioni nella riforma delle imposte dirette

252. Metodo di approssimazioni successive usato nella riforma delle imposte dirette. Abbandono del concetto di fonderie in un’unica imposta normale. – 253. Abolizione di talune esenzioni dall’imposta di ricchezza mobile; competenze dei sottufficiali. – 253. Ricupero degli assegni di qualunque specie, che non siano in rimborso di spesa. – 255 I sussidi, le indennità e le competenze accessorie dei ferrovieri. – 256. La tassazione delle mercedi degli operai degli stabilimenti pubblici, dei ferrovieri e dei tranvieri. – 257. Lagnanze degli interessati: sistema di aliquote sperequate risultante dalle riforme. – 258. Nuovo decreto che distingue tra impiegati ed operai. – 259. Provvedimenti per favorire, con esenzioni d’imposte, le importazioni di capitale dall’estero. – 260. Provvedimenti tributari per favorire l’espansione delle industrie italiane all’estero. – 261. Il riordinamento delle aliquote e delle categorie dei redditi nell’imposta di ricchezza mobile. La riduzione graduale delle aliquote. – 262. Il riordinamento dell’imposta fabbricati collo stralcio dei fabbricati industriali. – 263. L’aggiornamento dei redditi imponibili: provvisorietà ed empirismo del metodo accolto. – 264. La riduzione dell’aliquota erariale, dell’imposta fabbricati. – 265. La revisione dei redditi fondiari dominicali, e nuova aliquota dell’imposta. Sua tenuità in confronto al reddito in lire-carta. – 266. La nuova imposta sui redditi agrari. – 267. Rapidità nell’applicazione del nuovo tributo i critiche degli agricoltori contro una asserita doppia tassazione che ne sarebbe conseguita. – 268. Critiche al metodo di applicazione. Le tabelle ministeriali dei redditi agrari. Trasformazione da queste operata nel concetto sostanziale dell’imposta. – 269. La imposta complementare sul reddito complessivo. Suoi caratteri sostanziali e tecnici. – 270. Le detrazioni per imposte e passività e per oneri di famiglia. – 271. La scala delle aliquote nell’imposta De Stefani confrontata con quelle Tedesco, Schanzer e Soleri. – 272. La eliminazione della tassazione dei plusvalori patrimoniali in tempi di forti variazioni monetarie.

252. – Contrariamente a quanto accadde per l’imposta successoria per la quale la contraddizione tra le esigenze della generalità e della perequazione e l’ignoranza della materia imponibile fu risolta con l’abolizione dell’imposta, nel campo delle imposte dirette sui redditi la medesima contraddizione tende ad essere risoluta con un lento metodico lavoro di successive approssimazioni ad una conoscenza sempre più larga dell’oggetto della imposta.

Caratteristica dell’opera riformatrice del ministro delle finanze del governo fascista fu la ripugnanza a schemi generali di riforma come quelli che erano contenuti nei disegni Meda, Tedesco, Soleri e la predilezione verso riforme concrete su taluni punti determinati, cosicché la riforma generale fosse non la premessa ma la conclusione di un minuto lavoro legislativo di parziali modificazioni agli istituti tributari vigenti.

Le ragioni della preferenza verso tale metodo furono essenzialmente due: la convenienza di incastrare le riforme negli istituti vigenti senza turbare di questi a fondo l’assetto e quella di graduare a poco a poco le riforme in ragione della possibilità dell’amministrazione di tradurle in atto. Prima conseguenza di tale regola fu l’abbandono della fusione delle tre antiche imposte dirette in una sola, imposta che il Meda aveva chiamata normale. La fusione, giova notarlo, aveva carattere non tanto sostanziale quanto di forma e di augurio. Formalmente aveva per iscopo di accentuare il carattere di unità delle varie imposte, le quali colpivano le varie parti del reddito del contribuente ed era nel tempo l’augurio che a poco a poco le varie categorie dell’unico tributo si unificassero così da fare col tempo prevalere, sulla tassazione normale delle varie categorie separate di reddito, la tassazione complessiva e progressiva sull’insieme del reddito a mezzo dell’imposta complementare. 253. – Abbandonata la unificazione formale delle tre imposte dirette, giova considerare l’opera riformatrice separatamente per ognuna delle imposte; e prima per l’imposta di ricchezza mobile, che fu di tutte la più soggetta a modificazioni.

Un primo gruppo di provvedimenti ha per iscopo di far cessare talune tra le molte esenzioni le quali un pò alla volta erano state concesse per redditi che in se stessi avrebbero dovuto essere colpiti da imposta. Uno dei primi atti del nuovo governo, in data 16 dicembre 1922, fu un decreto legge (n. 1660) abrogativo di gran parte delle esenzioni vigenti. Era principio antico che tutti gli stipendi, pensioni ed assegni fissi pagati dal tesoro dello Stato fossero assoggettati all’imposta di ricchezza mobile mediante ritenuta diretta; ma successivi provvedimenti avevano introdotto svariate eccezioni.

Così con regio decreto legge 31 ottobre 1919, riguardante gli ufficiali e militari del corpo della regia guardia, tutte le competenze ordinarie ed eventuali spettanti ai «militari di truppa» del corpo suddetto erano state dichiarate esenti dalla ritenuta stessa. Col regio decreto 26 novembre 1914, n. 1440, riguardante l’ordinamento della regia guardia di finanza, erano state dichiarate. esenti dall’imposta di ricchezza mobile le competenze del «personale di truppa» in attività di servizio, esclusi i premi di rafferma.

Con un altro decreto legge 20 febbraio 1919 furono dichiarate esenti del pari le paghe dei graduati, guardie scelte ed allievi del corpo degli agenti di custodia delle carceri e dei riformatori, fatta esclusione dei premi di rafferma.

L’insieme di questi provvedimenti straordinari del tempo di guerra avevano portato alla conseguenza che fossero esenti dall’imposta di ricchezza mobile tutte le competenze ordinarie, accessorie ed eventuali, esclusi i soli premi di rafferma, dovute tanto ai semplici militi quanto a tutti i gradi successivi fino a quello di maresciallo.

Il decreto 16 dicembre 1922 ebbe per scopo di far rientrare le eccezioni nell’ambito della norma comune, limitando l’esclusione dell’imposta alle competenze ordinarie, accessorie ed eventuali dovute ai semplici militari ed ai graduati di grado inferiore a sottufficiale. I sottufficiali furono equiparati, agli effetti tributari, a tutti gli altri stipendiati dello Stato.

Cessa altresì la esenzione che la legge organica del 24 agosto 1877, n. 4021, aveva concesso ai sottufficiali dell’esercito e della marina. L’esenzione dell’imposta fu limitata alle sole competenze dei soldati semplici, caporali, caporali maggiori e gradi equiparati; laddove le competenze tutte dei sottufficiali di qualsiasi arma e grado furono assoggettate alla ritenuta ordinaria per imposta di ricchezza mobile.

254. – Un altro tentativo di ripresa di materia imponibile è contenuto nel decreto medesimo a proposito della tassazione degli «assegni fissi».

È questa una materia che recò già ripetutamente grande travaglio, nella storia finanziaria italiana, ai ministri delle finanze. Di tratto in tratto erasi ripetuto, da coloro i quali ricevono assegni da]lo Stato, il tentativo di sottrarsi al pagamento dell’imposta, pretestando la natura particolare della somma ricevuta e l’assenza in essa dei caratteri propri di reddito assoggettabile all’imposta.

Già il ministro Sonnino con legge 22 luglio 1894, n. 339, in tempi fortunosi per la finanza aveva cercato di riprendere la materia che per più volte era riuscita a sfuggire all’imposta ed, all’art. 3 di detta legge, aveva cercato di definire gli assegni fissi con tale ampiezza che nulla pareva potersi in avvenire sottrarre all’impero della ritenuta.

Infatti, diceva la legge, dovevano essere soggetti alla ritenuta, «non solo tutte le retribuzioni, i maggiori assegnamenti, i soprassoldi, le indennità ed i sussidi e gli equivalenti di ogni specie e sotto qualsiasi forma ed a qualunque titolo vengano pagati in corrispettivo di ordinarie e straordinarie prestazioni d’opera inerenti o estranee al proprio ufficio o di servizi, fissi o eventuali, nonché di speciali missioni, funzioni od incarichi sia permanenti sia transitori ma eziandio tutti gli assegni, le diarie e le indennità di ogni specie, sotto qualsiasi denominazione o titolo corrisposti, sia pure per sopperire a speciali o maggiori spese inerenti alla carica, all’ufficio ed all’impiego».

La formula, sebbene, ad imitazione delle enumerazioni ripetute ed insistenti degli editti dell’antico regime, paresse ampiamente sufficiente a comprendere tutto ciò che potesse essere a qualunque titolo oggetto d’imposta, a poco a poco fu pure essa assoggettata ad un continuo processo di erosione. Ben presto cominciarono a distinguersi gli assegni tassati e quelli esenti da ritenuta e con una circolare 18 gennaio 1895 si pubblicarono elenchi intesi a distinguere gli assegni soggetti da quelli esenti da ritenuta.

Così ad esempio, gli assegni corrisposti a titolo di sussidio straordinario e caritativo furono esenti dal tributo, se concessi ad individui estranei all’amministrazione. Furono anche riconosciuti esenti da ritenuta gli assegni corrisposti dallo Stato medesimo quando agli assegni predetti facesse riscontro l’imposizione di obblighi precisi e determinati o essi fossero destinati ad assicurare la esistenza degli enti percettori. Furono esenti altresì dalla ritenuta i compensi pagati a liberi professionisti a favore dell’amministrazione pubblica, dovendosi presumere che il reddito, per tal modo dai professionisti ricavato, dovesse essere colpito mercé accertamento diretto da parte delle agenzie delle imposte.

Il decreto 16 dicembre 1922 abolisce nuovamente tutte le esenzioni e con formula più sobria di quella usata dall’on. Sonnino dichiara soggetti a imposta tutti «i compensi, assegni, sussidi, indennità di qualunque specie ed a qualsiasi titolo dovuti dallo Stato sia ai propri dipendenti sia ad estranei, enti e privati». Unica eccezione le indennità o parti di indennità che abbiano carattere di rimborso preciso di spese effettivamente incontrate o da incontrare in servizio dell’amministrazione o debitamente giustificate; di cui si può ricordare il tipico esempio del rimborso della spesa sostenuta per biglietti di viaggio e per i trasporti di bagaglio nelle missioni dei pubblici funzionari.

255. – Altra grande falla nella tassazione dei dipendenti dello Stato era quella portata dall’art. 19 della legge 22 aprile 1905, n. 137, la quale mentre ordinava che gli stipendi ed assegni personali spettanti agli impiegati delle ferrovie passate dall’industria privata allo Stato fossero assoggettati ad imposta, in categoria D anziché in C – e giustamente ordinava tale passaggio trattandosi di impiegati di Stato il cui reddito era conosciuto in cifra fissa soggiungeva: «gli assegni corrisposti oltre lo stipendio e la paga giornaliera a titolo di sussidio, indennità e competenze accessorie sono pagati al personale, senza ritenuta per imposta di ricchezza mobile. L’imposta deve essere versata al tesoro dell’amministrazione delle ferrovie dello Stato e sopportata dal bilancio di queste senza rivalsa sugli impiegati. Era un’esenzione vera e propria concessa agli agenti delle ferrovie dello Stato.

L’on. De Stefani volle, col decreto 16 dicembre 1922, fare cessare questo privilegio ingiustificato, assoggettando tutti gli assegni corrisposti, oltre lo stipendio e paghe giornaliere, a titolo di sussidio, indennità e competenze accessorie spettanti al personale di qualsiasi categoria dipendenti dall’amministrazione delle ferrovie dello Stato, all’imposta di ricchezza mobile mediante ritenuta all’atto del pagamento.

256. – Un altro passo notevole sulla via dell’estensione dell’imposta di ricchezza mobile a redditi che fino a quel punto vi sfuggivano fu compiuto col regio decreto 21 dicembre 1922, n. 1661, riguardante la tassazione delle mercedi operaie.

Era l’antico problema della esenzione di fatto dall’imposta di ricchezza mobile delle mercedi operaie, che il disegno di legge Meda e quelli susseguenti avevano cercato di risolvere in modo generale, obbligando le società, gli enti ed i privati esercenti industrie e commerci, i professionisti, i conduttori di imprese agricole anche se proprietari di fondi a denunciare non solo lo stipendio e gli onorari, le pensioni e gli assegni, ma anche i salari da essi corrisposti e pagare direttamente la relativa imposta salvo il diritto di rivalsa mediante ritenuta (cfr. par. 193 e 215).

Vive opposizioni erano sorte contro la soluzione adottata dai disegni di riforma tributaria, affermandosi che unicamente si aggiungeva un’altra alle imposte che già colpivano le industrie ed i commerci, facendo ai datori di lavoro anticipare una imposta formalmente gravante sugli operai da essi dipendenti, senza la possibilità di potere di fatto esercitare la rivalsa di cui la legge attribuiva ad essi il diritto.

Fedele al principio della gradualità, anche in questo campo il De Stefani preferì di tentare di risolvere il problema a poco a poco; cominciando dalla tassazione delle mercedi pagate a quelle categorie di operai, i cui redditi rapidamente potevano essere assoggettati all’imposta.

Si cominciò dai lavoratori degli stabilimenti governativi, dei comuni e delle provincie, delle rispettive aziende autonome, nonché di tutti gli altri enti pubblici o privati i quali siano concessionari od esercenti ferrovie o tramvie urbane o intercomunali e linee di comunicazione interna.

La necessità della riforma derivava da un art. 5 del regolamento 11 luglio 1907, n. 560, per l’applicazione della legge di ricchezza mobile, il quale dichiarava esenti da ritenuta diretta le mercedi degli operai degli stabilimenti governativi. Esentandoli dalla ritenuta diretta, il legislatore non intendeva affatto dichiararli esenti dall’imposta, in quanto questa avrebbe dovuto essere accertata dalle agenzie delle imposte dirette e riscossa per ruoli nominativi. Di fatto accadde che gli accertamenti non furono quasi mai eseguiti ed i reddituari andarono esenti dal tributo mobiliare.

Il decreto 21 dicembre 1922 abolì semplicemente l’art. 5 del regolamento del 1907, dichiarando che i salari, le mercedi giornaliere, i compensi di qualsiasi specie ed a qualsiasi titolo dovuti dagli operai degli stabilimenti governativi sono soggetti all’imposta mediante ritenuta diretta, alla pari di tutti gli stipendi ed assegni degli impiegati di Stato e quindi collocati in categoria D dell’imposta di ricchezza mobile e tassati con l’aliquota normale di essa che al tempo del decreto era del 10,3225 per cento.

Tuttavia, per gli operai avventizi, l’imposta fu ridotta, per la parte di retribuzione costituita dal solo salario, al 4%, rimanendo l’aliquota normale del 10,3225% riservata alle altre competenze o retribuzioni spettanti agli operai avventizi medesimi.

Il decreto istituiva così una particolare aliquota di favore del 4% per quegli operai i quali per la intermittenza e la incertezza del loro impiego non potevano fare affidamento su di un reddito fisso e possedevano così una minore potenza contributiva, a parità di reddito, delle rimunerazioni di coloro i quali fruivano di impiego continuo.

Nessuna disposizione di legge esentava dall’imposta di ricchezza mobile i salari degli operai dipendenti da enti o da privati addetti o no a pubblici servizi e perciò tali redditi in diritto sono stati sempre assoggettabili, in categoria e all’imposta mobiliare; ma di fatto ben raramente accade che si operassero accertamenti a carico degli operai.

Il decreto 21 dicembre 1922 assimilò gli operai degli stabilimenti governativi, quelli dipendenti dalle provincie, dai comuni e dalle rispettive aziende autonome e da enti morali, società commerciali che esercitano ferrovie e tramvie urbane e intercomunali e linee interne di navigazione. Essendo i salari, le mercedi giornaliere, gli assegni, le indennità ed ogni altro compenso ricevuto dagli operai classificabili, alla pari di ogni altro reddito di lavoro, in categoria D o C a seconda che gli operai dipendano dalle provincie, dai comuni e dalle rispettive aziende autonome, ovvero da enti diversi, la aliquota fu fissata nel 10,32% e nel 12,40% rispettivamente per i primi e per i secondi. Ma anche qui, allo scopo di tener conto della instabilità del reddito, quando si tratta di operai semplicemente avventizi, la parte di retribuzione costituita dal salario fu fissata nel 4 per cento.

Norme particolareggiate provvidero affinché l’imposta trattenuta dai datori di lavoro all’atto del pagamento dei salari fosse versata dai datori di lavoro all’erario. Il decreto creava una figura di riscossione diversa da quella tradizionale della rivalsa per cui l’obbligato al pagamento dell’imposta era la provincia, il comune o l’ente o società, salvo a questi la facoltà e non l’obbligo di trattenere l’importo dell’imposta pagata sul salario o sulle retribuzioni spettanti ai dipendenti. Avveniva, nella maggior parte dei casi, che gli enti datori di lavoro non esercitavano la rivalsa. Col sistema del decreto del 2l dicembre 1922 l’obbligo della imposta cade direttamente sull’operaio. Il datore di lavoro ha solo obbligo di trattenere l’imposta all’atto del pagamento del salario e delle altre retribuzioni e funziona perciò come un primo agente della riscossione incaricato di riscuotere la imposta e di versarla all’erario.

Ad una particolare forma di esenzione dell’imposta cercò di provvedere altresì il decreto citato e cioè quella consentita da un decreto luogotenenziale 5 gennaio 1919, n. 26 il quale aveva dichiarati esenti dall’imposta gli aumenti di stipendio e di salari concessi al personale delle ferrovie secondarie, delle tramvie urbane e intercomunali e di altre aziende esercenti pubblici trasporti, quando gli stipendi o salari originali anteriori agli aumenti medesimi non fossero stati assoggettati all’imposta perché inferiori al minimo imponibile. Derivò da ciò che rimasero esenti tanto gli stipendi o i salari originali quanto gli aumenti successivi. Il decreto, abolendo il disposto del decreto 5 gennaio 1919, ristabilì l’impero della legge ordinaria.

Giova ricordare, per rendere completa la figura di questa ripresa di una grande massa imponibile che le disposizioni del decreto si intesero applicabili soltanto ai salari, assegni giornalieri e competenze di qualsiasi specie, i quali non fossero già assoggettati o assoggettabili all’imposta di ricchezza mobile in via ordinaria. Ove gli operai fossero già colpiti dall’imposta nei modi normali e ciò in base ad accertamenti già eseguiti dalle agenzie delle imposte, essi dovettero continuare ad essere colpiti nella forma antica e non furono tassati colla forma nuova.

257. – Appena il decreto 21 dicembre 1922 fu conosciuto dagli interessati, questi elevarono grandi lagnanze sia per la tassazione in se stessa sia per la disparità che a loro carico veniva a sorgere con gli impiegati ed il personale non operaio dipendenti dalla medesima azienda. In conseguenza di successivi decreti 10 marzo 1920 e 7 giugno dello stesso anno per le aziende esercenti servizi pubblici di trasporto e linee di navigazione interna, era venuto a determinarsi invero il seguente stato di diritto e di fatto:

• 1) gli stipendi ed i salari erano fissati al netto dell’imposta di ricchezza mobile;
• 2) l’imposta suddetta indiscutibilmente dovuta per legge veniva versata all’erario dalle società le quali, per altro, non potevano esercitare in confronto del personale stesso alcuna rivalsa.

A togliere la disparità tra il personale operaio assoggettato a ritenuta in virtù del decreto 21 ottobre 1922, ed il personale non operaio il quale, in forza del decreto 7 giugno 1920, avrebbe continuato a godere stipendi e paghe senza che i datori di lavoro avessero diritto di esercitare la rivalsa dell’imposta, un nuovo decreto 4 gennaio 1923 intervenne ad abrogare il decreto 7 giugno 1920 e ad ordinare che l’onere della imposta gravante qualsiasi rimunerazione del personale di qualunque categoria dipendente da enti e società esercenti ferrovie, tramvie urbane e intercomunali e linee di navigazione interna dovesse ricadere a carico del personale medesimo. Fu dichiarata nulla ogni altra disposizione diversa o contraria anche se risultante da particolari convenzioni tra il personale ed i datori di lavoro.

Il gravame che venne a colpire il personale non operaio delle ferrovie e delle tramvie e delle linee di navigazione interna non fu tuttavia quale potrebbe ritenersi, in seguito alla semplice applicazione delle aliquote del 10,32% e 12,40% nelle due categorie D e C, poiché il decreto del 4 gennaio 1923 fece rivivere un aumento di stipendio del 10%, che in contemplazione della possibilità dell’imposta era già stato ordinato da un decreto precedente, rimanendo però oggetto di contabilizzazione interna delle imprese di trasporti. L’onere effettivo del personale veniva perciò a ridursi alla differenza tra l’aumento di stipendio del 10 e la nuova imposta del 10,32 e 12,40 rispettivamente.

In conseguenza delle disposizioni dei due decreti 21 dicembre 1922 e 4 gennaio 1923 le imposte a carico degli agenti delle imprese di pubblici trasporti siano essi comunali o provinciali o gestiti da enti morali o da società commerciali venivano ad essere stabiliti in una maniera alquanto complicata quale può desumersi dal seguente specchietto:

• 1)se appartenenti ad aziende autonome comunali o provinciali:
  • a) operai stabili: aliquota del 10,3225% su qualsiasi compenso;
  • b) operai avventizi: aliquota del 4% sul salario base e del 10,3225% sulle competenze accessorie di qualsiasi genere:
  • 2) se dipendenti da enti e società commerciali:
    • a) operai stabili: aliquota del 12,40 su qualsiasi compenso;
    • b) operai avventizi: aliquota del 4% sul salario base e del 12,40% sulle competenze accessorie di qualsiasi genere.

258. – Il sistema inaugurato con i decreti citati provocò grandi lagnanze tra gli operai e gli impiegati interessati. Questi allegarono invero che, essendo state modificate le norme sull’equo trattamento ed essendo state abbandonate le tabelle degli stipendi alla libera contrattazione tra le parti, la condizione economica degli operai medesimi aveva subito quasi generalmente un peggioramento che ne scemava la capacità contributiva. Da qui il decreto legge 24 marzo 1924, n. 501, che provvede ad attenuare il carico dell’imposta gravante sugli agenti di pubblici servizi di trasporto. Il nuovo decreto toglie ogni distinzione tra operai stabili ed avventizi, tra dipendenti di aziende autonome comunali e provinciali e dipendenti da società private, tra salari base e competenze accessorie e distingue gli agenti in due sole categorie: operai ed impiegati. Questi ultimi, senza alcuna distinzione tra impiegati di aziende autonome comunali e provinciali e impiegati di altre imprese di trasporto, furono classificati nella categoria D della imposta di ricchezza mobile ed assoggettati alla pari degli impiegati di stato all’aliquota del 10,3225 per cento. Gli operai alla loro volta senza alcuna distinzione e per tutto l’insieme delle loro retribuzioni furono assoggettati alla aliquota unica del 4%, comprensiva di ogni altra addizionale e del centesimo di guerra. Criterio principale della distinzione tra operai ed impiegati sarebbe che sia considerato operaio soltanto chi compie un’operazione puramente manuale e perciò colui che per compiere il suo servizio non abbia bisogno di una specifica preparazione e possa di regola essere sostituito senza che il servizio stesso debba subire danno od arresto. La distinzione di massima fu applicata con molta larghezza, trattandosi di un concetto per la prima volta introdotto nella nostra legislazione finanziaria; concetto di carattere sociale più che tecnico. Dal punto di vista finanziario la diversa capacità contributiva del reddito non è data dalla origine manuale od intellettuale del reddito; sì piuttosto dalla sua natura intrinseca, dalla sua derivazione da lavoro o da capitale; dalla continuità o da intermittenza di esso; caratteristiche queste ultime che non si identificano sempre colla manualità del lavoro prestato; e possono sussistere anche in lavori di carattere intellettuale.

259. – Diversamente da quelli ora descritti, altri provvedimenti vollero esentare dall’imposta una materia imponibile che vanamente si sarebbe preteso assoggettarvi e la cui tassazione tornava di danno alla economia nazionale. Due provvedimenti principali si riferiscono a questo campo. Col regio decreto 16 dicembre 1922, n. 1634, furono esentati dalla imposta di ricchezza mobile gli interessi dei mutui contratti e delle obbligazioni collocate all’estero fino al 31 dicembre 1925, da società, comuni, provincie ed altri enti, sempre che non siano trasformazioni di debiti già esistenti all’estero.

Uno degli ostacoli principali invero i quali si oppongono alla introduzione del capitale estero in Italia l’altezza della aliquota di ricchezza mobile gravante sugli interessi medesimi. Poiché i capitalisti stranieri hanno libertà di esportare i loro risparmi nei paesi più convenienti, un’imposta che toccava il 25% aveva per effetto di aumentare di altrettanto il costo dei capitali stranieri, rendendolo bene spesso proibitivo.

Il decreto del 16 dicembre 1922 ed il regolamento di applicazione del 16 febbraio 1923 limitano però l’esenzione:

• a) rispetto agli enti debitori che ne possono fruire, i quali possono essere soltanto i comuni e le provincie, gli enti legalmente costituiti e le società nazionali o estere, le quali ultime abbiano nel regno la loro sede e l’oggetto principale della loro intrapresa. Ne sono perciò esclusi i singoli contribuenti e le società di fatto;
• b) rispetto all’oggetto dell’esenzione, essendo questa concessa soltanto per i mutui chirografari o ipotecari contratti all’estero con atto pubblico stipulato nel regno oppure con atto stipulato all’estero debitamente legalizzato e per le obbligazioni collocate all’estero con divieto di circolazione nel regno;
• c) rispetto al tempo dell’emissione, dovendosi trattare di mutui stipulati e di obbligazioni emesse dopo la pubblicazione del decreto 16 dicembre 1922, per cui entro il 31 dicembre 1925 abbiano non solamente avuto luogo l’emissione delle obbligazioni e la stipulazione dei contratti di mutuo, ma le obbligazioni siano collocate ed i mutui eseguiti;
• d) rispetto alla origine del mutuo, dovendo le obbligazioni di nuova emissione ed i prestiti pure nuovamente stipulati entro il periodo indicato non avere nessuna relazione coi debiti precedentemente contratti. Sono esclusi dalla esenzione perciò le obbligazioni ed i prestiti che siano trasformazione di debiti già preesistenti al decreto 16 dicembre 1922.

Affinché l’operazione goda dell’esenzione occorre inoltre che il ministro delle finanze non si sia servito della sua facoltà di negare l’esenzione se, a suo giudizio, gli scopi perseguiti dall’ente mutuatario non rispondano agli interessi generali; e che, entro sei mesi dall’assenso provvisorio del ministro delle finanze, gli enti interessati provino che tutte le operazioni del mutuo o del collocamento delle obbligazioni sono state compiute in conformità del progetto presentato a corredo della prima domanda. Soltanto dopo questa dimostrazione il ministro delle finanze concederà la chiesta esenzione tributaria ma l’esenzione concessa potrà sempre essere revocata mediante decreto del ministro delle finanze quando non fossero osservate le condizioni alle quali la esenzione stessa venne subordinata. L’esenzione dall’imposta per i capitali introdotti dall’estero è stata così circondata da importanti cautele e resa dipendente dal convincimento del ministro che effettivamente i capitali introdotti sono stranieri, sono nuovi e sono utilmente impiegati nell’interesse nazionale.

260. – Obbedendo a preoccupazioni non più di favorire l’introduzione di capitale estero in Italia, ma di favorire la espansione italiana all’estero, un decreto 30 dicembre 1923, n. 3026, cercava di favorire coll’esenzione dalla imposta di ricchezza mobile le iniziative di quelle società per azioni, le quali avendo sede nel regno impiantino in determinati paesi esteri succursali o filiali stabilmente e regolarmente organizzate. Il reddito da tali succursali o filiali derivante è esente dall’imposta, purché esso risulti assoggettato ad analoga imposta nel paese straniero. L’esenzione si applica altresì agli stipendi ed agli altri assegni pagati dalla società predetta ai propri impiegati ed operai, addetti alle succursali e filiali all’estero ed ivi stabilmente residenti.

È questo, sotto colore di esenzione, un tentativo di affrontare la risoluzione del problema della doppia tassazione. Secondo la giurisprudenza italiana, i redditi che una società nazionale ricavava da succursali o filiali situate all’estero erano considerati redditi prodotti in Italia o almeno in Italia domiciliati e quindi assoggettati alla imposta di ricchezza mobile, la quale assume a criterio di assoggettamento quello appunto della produzione del reddito nel regno. Poiché spesso il reddito prodotto dalle filiali o succursali straniere era assoggettato all’estero ad un’imposta propria di quel paese, esso veniva colpito due volte, rendendosi così difficile alle imprese italiane di sostenere la concorrenza delle imprese locali e di quelle appartenenti a paesi che seguissero uguale criterio tributario.

Al provvedimento furono poste tre condizioni:

• 1) che si tratti di succursali o filiali stabilmente e regolarmente stabilite e non di semplici operazioni saltuarie compiute all’estero da una società italiana;
• 2) che i redditi esentati per tal modo in Italia siano colpiti all’estero da un’imposta corrispondente a quella nostra mobiliare;
• 3) che la esenzione sia concessa con speciale provvedimento del ministro delle finanze, su parere favorevole del consiglio dei ministri, volendosi constatare prima che siano di fatto osservate le condizioni richieste dal legislatore.

Al provvedimento fu obbiettato che esso si limitava alle nuove succursali e filiali, escludendosi perciò le iniziative già avvenute in passato di succursali e filiali impiantate all’estero da società per azioni italiane innanzi alla pubblicazione del decreto. Costituire tale limitazione di tempo un trattamento differenziale nocivo alla perequazione tributaria. Essere gli incoraggiamenti rivolti esclusivamente agli enti pubblici ed alle società per azioni costituite legalmente, con esclusione di tutte le iniziative private individuali. Dipendere troppo le esclusioni medesime dal beneplacito del ministro. Per la necessità che hanno i capitali di assoluta certezza, sembrar scarsa la speranza di risultati ragguardevoli da esenzioni circondate da tante cautele ed accessibili soltanto ad intraprese fornite di capitali cospicui e di organizzazione amministrativa usa all’adempimento delle molteplici formalità imposte dai decreti a chi ne voglia trarre profitto.

261. – Ma il provvedimento forse più importante nel campo dell’imposta di ricchezza mobile è quello risultante dal regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3070, il quale ha per iscopo di far cessare il disordine provocato dalla guerra nella classificazione dei redditi mobiliari e nella fissazione delle aliquote relative.

L’antico ordinamento chiaro e semplice (cfr. par. 6) che divideva i redditi mobiliari in tre categorie principali era stato durante la guerra guastato dalla introduzione della progressività della imposta, incompatibile con un’imposta reale e frazionata sui singoli redditi e dalla moltiplicazione, a tipo speciale, delle categorie. Le successive aggiunte di decimi e centesimi addizionali avevano cresciuto la confusione, sicché oramai ben pochi erano coloro che potevano formarsi un concetto esatto del modo con cui i redditi mobiliari erano tassati in Italia (cfr. sopra par. 47 a 49).

Il decreto 30 dicembre 1923 si limita a porre alcuni principi generalissimi, rinviando a successivi provvedimenti legislativi l’applicazione particolareggiata dei concetti medesimi. I concetti informatori del decreto sono due abolire la progressività introdotta dalla guerra nel sistema delle imposte reali, ritornando all’antico sistema dell’aliquota costante e proporzionale per ogni singola categoria; e modificare i limiti dei redditi minimi esenti dalla imposta, essendo il minimo antico di 400 lire imponibile manifestamente divenuto incongruo a causa della svalutazione della moneta.

Così pure erano divenute anacronistiche le detrazioni, limitate ai redditi fra le 400 e le 800 lire imponibili.

Assolse il compito così lasciato in sospeso il regio decreto legge 16 ottobre 1924, n. 1613, il quale alle quindici categorie del reddito mobiliare e relative aliquote differenziate sostituì cinque categorie soltanto, ritornando così sostanzialmente alla antica tradizionale classificazione:

• Categoria A – Redditi di capitale puro;
• Categoria B – Redditi misti di capitale e lavoro (industriali e commercianti)
• Categoria C1 – Redditi di puro lavoro di natura incerta e variabile (dipendenti dall’esercizio di libere professioni)
• Categoria C2 – Redditi di puro lavoro, di natura certa e definita (stipendi, assegni, pensioni e vitalizi)
• Categoria D – Redditi di puro lavoro (stipendi pagati dallo stato, dalle provincie, dai comuni, dalle istituzioni di pubblica beneficenza e dagli istituti scientifici).

Le complicazioni empiriche sopravvenute durante la guerra non rimasero tuttavia senza qualche frutto. La classificazione dell’imposta mobiliare esce infatti, dall’ultima riforma, più razionale di quanto non fosse nel 1914: ritornata la categoria A alla sua unità originaria erroneamente sovvertita nel 1894, senza più alcuna distinzione fra i redditi dei capitali mutuati allo stato, ai comuni ed alle provincie ed i capitali mutuati a privati; distinta la C nei redditi professionali e in quelli di stipendio, passibili i primi di maggiore imposta perché accertabili meno sicuramente in confronto ai secondi stabiliti in cifre fisse; arricchita la categoria D degli stipendi pagati agli impiegati di istituzioni pubbliche della stessa natura degli stipendi pagati agli impiegati di stato, provincie e comuni.

Fu rotta l’antica tradizione per cui ogni rimaneggiamento delle leggi tributarie significava aumento della pressione tributaria; ridotte invece le aliquote, a partire dall’1 gennaio 1925, in cifre rotonde, comprensive di tutte le addizionali di qualunque specie ed annunziate ulteriori riduzioni a partire dal 10 gennaio 1927, e di nuovo dall’1 gennaio 1929, così da raggiungere in quattro anni un livello più tollerabile di aliquote, meno incitatore di quanto non fosse l’antico alla frode fiscale.

Ecco il confronto tra le aliquote massime vigenti fino a tutto il 31 dicembre 1924, e le nuove decrescenti dopo tale data:

All’antico sistema di esenzione dei redditi minimi fino a 400 lire imponibili, ossia fino a 533,33 lire effettive per la categoria B, 640 per la categoria C ed 800 per la categoria D, fu sostituito un nuovo uniforme minimo esente per tutte le categorie di lire 2.000 nette; ma poiché per il quadriennio 1925 – 1928 non sarebbe stato possibile procedere alla rivalutazione dei redditi in maniera compiuta, cosicché davvero i redditi minimi, da esentarsi secondo le intenzioni del legislatore, fossero valutati nella loro misura effettiva per quel periodo, rimangono fissi gli antichi minimi ed il nuovo comincia a funzionare a partire dall’1 gennaio 1929.

Lo stesso sistema di graduale applicazione vale per le detrazioni concesse ai redditi appena superiori al minimo esente. Dopo un sistema transitorio per il quadriennio 1925-28, comincieranno a funzionare le nuove detrazioni le quali, a partire dall’1 gennaio 1929 saranno determinate in 1.000, 800, 600, 400 e 200 lire rispettivamente per i redditi da lire 2.000 a 2.100; da lire 2.101 a 2.200; da lire 2.201 a 2.300; da lire 2.301 a 2.400; e da lire 2.401 a 2.500.

262. – Se nell’assetto dell’imposta di ricchezza mobile riformare voleva dire ritornare all’antica semplicità, in quello dell’imposta sui fabbricati e sui terreni la riforma non poteva aver luogo senza toccare la sostanza del tributo.

Cominciando dall’imposta sui fabbricati, merito dell’onorevole De Stefani di avere attuato una tra le più importanti proposte contenute nei disegni di legge Meda-Tedesco-Soleri: quella per cui il reddito dei fabbricati industriali avrebbe dovuto essere stralciato dall’imposta sui fabbricati ed assoggettato all’imposta di ricchezza mobile, ponendo così termine alle controversie numerose, le quali sorgevano, come a suo luogo fu detto (cfr. par. 184), dalla necessità di scindere artificialmente il complesso ed unico reddito industriale in due parti, una derivante dal fabbricato e soggetta all’imposta sui fabbricati e l’altra derivante da tutti gli altri fattori industriali e soggetta all’imposta di ricchezza mobile. Il regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3.069, ordinò che il reddito dei fabbricati e delle altre stabili costruzioni, le quali costituiscono opifici industriali, fosse soggetto, a partire dall’1 gennaio 1925, non più all’imposta sui fabbricati, considerandolo parte del complessivo reddito di categoria B derivante dall’industria esercitata nell’opificio.

Qualora l’industria non venga esercitata direttamente dal proprietario, il fitto che questi ne ritrae dovrà essere tassato a suo nome nei redditi mobiliari di categoria B.

263. – Il decreto 30 dicembre 1923 aveva soprattutto per iscopo di regolare uno dei problemi più spinosi dell’ordinamento tributario italiano, quello della rivalutazione generale del reddito dei fabbricati.

Antiche (cfr. par. 5 e 186) erano le querele per la sperequazione dei redditi imponibili edilizi; di cui la gran massa era stata valutata nel 1890, e gli altri erano, quanto alla loro valutazione, spaziati nel tempo fino ad oggi, con scarti svariatissimi in confronto al reddito attualmente percepito. Provincie e comuni, pressati dai bisogni finanziari e premuti dalla invariabilità dei redditi imponibili avevano ecceduto nelle sovraimposte fino a far giungere l’aliquota complessiva dell’imposta sui fabbricati ad altezze che, anche nei comuni maggiori, toccavano il 60, l’80 ed il 100%; e nei piccoli comuni arrivavano persino al 300 ed al 400% del reddito imponibile. Danno non grave per i fabbricati il cui reddito era valutato assai meno di quello vero; ma tale da cagionare invece la distruzione del reddito per i fabbricati i quali erano stati valutati o rivalutati in tempi recenti, dopo la guerra, a limiti assai vicini al reddito vero.

S’imponeva dunque una rivalutazione generale allo scopo di perequare gli imponibili e di ridurre l’aliquota della imposta a limiti tollerabili per tutti. La revisione generale urtava però ed urta tuttora contro difficoltà formidabili; la mancanza in primo luogo di un mercato vero e proprio degli affitti, essendo tuttora questi determinati non dalla libera contrattazione, bensì nella maggior parte dei casi dalla decisione delle commissioni arbitrali, le quali fissano canoni di affitto diversi da quelli che sarebbero i fitti di mercato libero. In una minoranza dei casi, per le costruzioni nuove e per quelle antiche diventate libere, i fitti sono fissati in condizioni eccezionali di limitazione e quasi di monopolio.

Se anche il mercato dei fitti fosse stato per diventare presto libero, il che a norma della legislazione vigente doveva accadere soltanto coll’1 luglio 1926, le condizioni monetarie non erano tali da consentire un mercato libero stabile dei fitti. Non potendosi rivedere i redditi dei fabbricati a ogni momento, non pare che un momento di incertezza sul valore futuro della lira fosse il più adatto per una operazione di lunga lena atta a fornire la base di imposizione dei redditi dei fabbricati per un periodo abbastanza lungo di tempo.

D’altro canto un provvedimento si imponeva, anche perché la istituzione a partire dall’1 gennaio 1925 della imposta complementare di stato sul reddito complessivo dei contribuenti (cfr. sotto par. 269 e sgg.) richiedeva che fossero conosciuti almeno approssimativamente i redditi ricavati dai fabbricati, allo scopo di poter sommare cifre relativamente omogenee di redditi edilizi tra di loro e con quelle dei redditi mobiliari che si vanno a mano a mano in ogni anno rivedendo e con le altre dei redditi fondiari per cui era stata già disposta la revisione generale (cfr. sotto par. 265).

Il decreto 30 dicembre 1923 adottò perciò una soluzione provvisoria mediante un sistema di aumento automatico degli attuali imponibili esistenti secondo una scala la quale tenga conto, nei limiti del possibile, dei vari elementi che hanno determinata la sperequazione. Allo scopo di rendere omogenei gli imponibili vigenti e poiché la causa fondamentale della sperequazione era la diversità del tempo al quale risaliva la determinazione dell’imponibile, sia essa avvenuta per accertamento ordinario o per revisione generale o parziale, era chiaro che dovevasi applicare agli imponibili in corso un coefficiente di aumento variabile a seconda della data dell’accertamento.

I coefficienti avrebbero dovuto essere graduati così da tenere conto della progressiva svalutazione della moneta specialmente nel periodo bellico o postbellico e della graduale liberazione del mercato degli affitti dal regime dei vincoli imposti durante la guerra.

Furono perciò distinti quattro periodi in relazione alle variazioni probabili dei valori locativi:

• 1) i redditi determinati nel periodo dall’1 gennaio 1891 al 31 dicembre 1910, sia per effetto della revisione generale eseguita in virtù della legge 11 luglio 1889, n. 6214, sia per accertamenti e variazioni posteriori, furono aumentati del 300%, ossia moltiplicati per quattro presumendosi che tale sia stato l’incremento medio dei fitti dal 1891-1910 al 1924;
• 2) i redditi accertati o variati dall’1 gennaio 1911 al 31 dicembre 1918 furono aumentati del 250%;
• 3) i redditi accertati o variati dall’1 gennaio 1919 al 31 dicembre 1920 furono aumentati del 150%;
• 4) i redditi accertati o variati dall’1 gennaio 1921 al 31 dicembre 1922 furono aumentati del 50% per cento.

Invece i redditi accertati o variati dal 1° gennaio 1923 in poi si presunse fossero tuttora conformi alla realtà e non fossero perciò suscettibili di aumento.

Il sistema di rivalutazione con aumenti automatici presta il fianco senza dubbio a critica non essendo invero presumibile che l’aumento effettivo dei fitti si sia verificato in esatta ragione della antichità della valutazione in corso, sia che si tratti di edifici di abitazione, di negozi o di studi, di abitazioni di lusso, borghesi od operaie, di alloggi grandi o piccoli, di edifici centrali o periferici, di grandi o di piccole città e di piccoli borghi.

Il metodo di aumenti automatici supponeva anche che le valutazioni originarie fossero perequate le une con le altre, il che era ben lontano dal vero. Tuttavia un metodo il quale differenziasse ulteriormente sia pure con criteri di apparente razionalità, avrebbe condotto a discussioni sottili, avrebbe reso complicatissima e lunga quella rivalutazione il cui merito unico doveva essere la rapidità di attuazione.

Una sola differenziazione si fece e fu a favore dei fabbricati di proprietà dello stato, delle provincie e dei comuni, degli istituti di beneficenza, degli istituti pubblici di istruzione e dei corpi scientifici ed accademici. Per questi i coefficienti di rivalutazione sovra indicati furono ridotti alla metà purché i fabbricati medesimi non fossero affittati ma destinati ad uso degli enti medesimi.

La rivalutazione è un criterio provvisorio; il decreto stabilisce che, trascorso un quinquennio si provveda a una revisione generale dei redditi edilizi. Coloro che frattanto ritenessero di essere stati gravati dalla rivalutazione provvisoria e non intendessero attendere il quinquennio per la revisione furono autorizzati a chiedere una variazione a loro favore a partire dall’1 gennaio 1926, quando risultasse che il reddito inscritto sia superiore di almeno un quarto rispetto al valore locativo del quale lo stabile è suscettibile. Del pari la finanza potrà chiedere la revisione in più quando l’ammontare riveduto risulti di almeno un terzo inferiore rispetto al valore locativo presunto.

264. – Risoluto, provvisoriamente, il problema dell’aggiornamento dei redditi imponibili, bisognava provvedere alla determinazione delle nuove aliquote. Era chiaro che sui redditi moltiplicati per 4, per 3,50, per 2,5 e per 1,5 non potevano durare le antiche aliquote progressive, le quali andavano dal 21,0125 al 27,74 per cento. Con le vecchie aliquote e con un imponibile di 845 milioni di lire il gettito dell’imposta risultava nel 1924 di 238,6 milioni di lire. Il decreto del 30 dicembre 1923, emanato quando ancora non si conoscevano i risultati della revisione, aveva promesso ai contribuenti che la nuova aliquota non avrebbe superato il 16% del nuovo reddito imponibile. A revisione ultimata fu possibile constatare che il reddito imponibile dei fabbricati civili era cresciuto da 845,6 a 2.868 milioni di lire; e poiché l’erario voleva soprattutto attuare un’opera di perequazione, fu fissata l’aliquota al 10%, ottenendo tuttavia un provento di 286,8 milioni di lire, superiore all’antico.

265. Più complesso era il riordinamento dell’imposta fondiaria.

Trattavasi in primo luogo di riformare l’assetto dell’imposta propriamente detta, sui redditi dominicali; occorreva in secondo luogo, procedere alla tassazione dei redditi agrarii, dei quali soltanto i redditi degli affittuari e dei coloni erano, fino a quel momento oggetto d’imposta. (Cfr. par. 182, 192, 209 e 214).

Alla riforma della imposta fondiaria provvidero i regi decreti 7 gennaio 1923, n. 17 e 29 aprile 1923, n. 979, i quali in sostanza ordinarono la revisione dei redditi imponibili dei terreni di tutte le provincie nuove e vecchie; sia di quelle, le quali erano governate dall’antico catasto, sia di quelle che erano già rette dal nuovo catasto, ordinato con la legge del 1886 (cfr. par. 4).

La revisione delle tariffe d’estimo dei redditi dominicali ebbe per scopo di portarle a rappresentare la parte dominicale del reddito medio ordinario continuativo ritraibile dai terreni all’1 gennaio 1914.

Passando sopra alle formalità e cautele ordinate dalla legge fondamentale dell’1 marzo 1886, le operazioni di revisione furono spinte con grande alacrità, cosicché il già citato decreto-legge 16 ottobre 1924 sul riordinamento delle aliquote delle imposte dirette poteva annunciare che il reddito complessivo risultante dalla revisione assommava a 1.467 milioni di lire. Che la revisione compiuta così rapidamente per tutto il territorio del regno abbia condotto a risultati equamente perequati sarebbe difficile affermare, potendosi soltanto ritenere che, in confronto al disordine degli antichi catasti ancora sopravviventi, la revisione del 1923 costituisce un momento provvisorio, che potrà in avvenire essere il punto di partenza di una vera e propria perequazione informata ai criteri della legge 1886.

Poiché nel 1924 lo Stato riscuoteva nelle vecchie e nuove provincie un ammontare totale d’imposta di lire 152.405.000 con 5 aliquote progressivamente salienti dall’11,896 al 19,15%, il decreto ora citato poté accontentarsi di ordinare che l’aliquota uniforme e generale dell’imposta riordinata fosse del 10%; con una notevole riduzione di carico fiscale percentuale il tributo erariale venne così a ridursi soltanto da 152,4 milioni di lire a 146,7 milioni di lire.

Notisi che, a differenza delle altre due imposte in cui la valutazione dei redditi imponibili aveva per iscopo di accertare quella entità fuggevole che è il reddito netto in lire-carta, la valutazione nuova agli effetti dell’imposta sui terreni, riferendosi al reddito esistente all’1 gennaio 1914, ha per scopo di accertare redditi in lire oro o in lire italiane antebelliche; di guisa che il ministro nel presentare le conclusioni della sua opera, ad attenuare la impressione della nuova aliquota del 10% osserva che essa si applica «al reddito risultante dalla rivalutazione che è espresso in lire oro; e poiché questo reddito, se è espresso in moneta cartacea, corrisponderebbe almeno al quadruplo del suo importo oro, ne deriva che l’onere dell’imposta viene in realtà a corrispondere all’incirca al 2,50% del reddito».

266. – L’imposizione sui redditi agrari decretati con regio decreto 4 gennaio 1923, n. 16, riproduce, con variazioni le quali non toccano la sostanza, le norme contenute nel disegno Meda e riprodotte nel decreto legge Tedesco e nel disegno Soleri (cfr. sopra par. 182, 209 e 214). Le differenze che intercedono fra il decreto legge De Stefani e quelli precedenti si sostanziano nella diminuzione della aliquota dell’imposta, la quale nei disegni precedenti seguiva le sorti della categoria B dell’imposta di ricchezza mobile per i redditi dei proprietari coltivatori e quelli della categoria C per i redditi dei mezzadri. Erano, ad esempio, quindi tassati dal disegno Meda al 15% ed al 12% rispettivamente, ed erano soggetti alle sovraimposizioni delle provincie e dei comuni, agli eventuali decimi e addizionali a favore dello Stato; laddove il decreto legge De Stefani ridusse l’aliquota dell’imposta al 10% per i proprietari ed al 7,50%, ridotta poi al 5 per i coloni, amendue comprensive del tributo del centesimo di guerra e dell’addizionale a favore dei mutilati, ed esclusa ogni facoltà di sovraesposizione a favore dei comuni, delle provincie e delle camere di commercio.

A favore dei contribuenti fu ordinato che fossero valide le loro dichiarazioni anche senza l’analitica descrizione del prodotto o reddito lordo del valore locativo, delle spese e perdite e delle annualità passive detraibili, quando semplicemente fosse denunciato il reddito netto (art. 14 del regolamento approvato con regio decreto 12 marzo 1023, n. 505). Novità ancor più favorevole ai contribuenti fu la pubblicazione delle tabelle portanti la valutazione del reddito agrario netto per ciascun tipo di coltura, distintamente per ogni provincia, per zone di montagna, di collina e di pianura e per le diverse specie di contribuenti, proprietari ad economia, proprietari coltivatori diretti, proprietari nel sistema di colonia parziaria e mezzadri o coloni parziari.

Con queste tabelle compilate dal ministero delle finanze, dopo sentito il parere del ministero dell’agricoltura, si offriva ai contribuenti il mezzo di evitare le dichiarazioni analitiche delle effettive entrate e spese per i singoli fondi da essi coltivati, reputandosi dalla finanza bastevole l’assenso del contribuente alle tariffe portate dalle tabelle governative.

In tal modo veniva esclusa per la nuova vastissima categoria dei contribuenti ogni indagine diretta della finanza sulla contabilità e sui redditi effettivi dei fondi, ricorrendo a redditi tipici ricavati dai dati medi ai quali l’amministrazione doveva riferirsi e che non poteva superare.

267. – Il fatto storicamente più importante in questo primo esperimento di tassazione di redditi agrari fu questo: che laddove l’affermazione dello stesso principio colle stesse regole, ma con aliquote più dure e con obblighi di dichiarazioni più stringenti aveva lasciato indifferenti i contribuenti agricoltori, il nuovo decreto scatenò subito proteste vivaci in tutte le campagne italiane.

Coi disegni di legge Meda-Tedesco-Soleri eransi fatte affermazioni, destinate a tradursi in realtà a lunga scadenza, ed incastrate in un sistema generale di trasformazione dei tributi la cui portata non era stata bene afferrata dal pubblico, sebbene avesse incontrata una generica approvazione di principio. Invece il decreto De Stefani, seguendo il metodo da lui preferito, affrontava un unico problema disgiunto dalla riforma generale dei tributi e volle risolverlo a brevissima scadenza. Breve l’intervallo tra il decreto 4 gennaio 1923 ed il regolamento 12 marzo 1923; brevissimo il termine concesso per le denuncie; anche più breve il termine per le rettifiche da farsi dall’amministrazione, per i reclami dei contribuenti, per la pubblicazione delle tabelle e per la riscossione della imposta. Con rapidità veramente fulminea, entro l’anno 1923 furono pubblicati i ruoli dei contribuenti e l’imposta dovette essere pagata.

L’attuazione dell’imposta ebbe il risultato di assoggettare a pubblica discussione un argomento che fino allora era rimasto, anche agli occhi degli agricoltori, soltanto nel campo della discussione scientifica.

L’approfondimento che per tal modo si fece del problema portò ad alcuni risultati importanti che qui brevemente riassumiamo.

L’impressione prima in tutto il mondo agricolo fu che l’imposta sui redditi agricoli desse luogo ad una doppia tassazione nei rapporti coll’imposta fondiaria. Gli agricoltori concepivano l’imposta fondiaria sui terreni come un onere sopportato bensì in primo luogo dai proprietari, ma calcolato in ragione del reddito complessivo netto dell’intera impresa agraria.

A questa tesi degli agricoltori poté l’amministrazione finanziaria, in pubblicazioni ufficiali, replicare che essa non faceva che riferirsi ai testi fondamentali che regolano la materia sull’imposta fondiaria. Risultava in modo chiarissimo, dalla relazione del Messedaglia e dai lavori preparatori del catasto del 1886, che l’imposta fondiaria aveva voluto soltanto colpire il reddito dominicale del fondo e non il reddito agrario industriale. La nuova imposta aveva perciò esclusivamente per scopo di fare cessare un privilegio ingiusto a favore dei proprietari di terreni e dei coloni parziari, tanto più ingiusto in quanto un’altra categoria di agricoltori e precisamente i fittavoli erano sempre stati soggetti all’imposta di ricchezza mobile sui loro redditi agrari.

Tuttavia la discussione sorta vivacissima in questo campo non fu del tutto inutile perché giovò a mettere in chiaro la necessità di fare procedere parallelamente la valutazione dei redditi dominicali ai fini dell’imposta fondiaria e del reddito agrario ai fini dell’imposta di ricchezza mobile.

Poiché se le due imposte colpiscono oggetti differenti, è grave pur sempre il pericolo che, per la diversità dei principi a cui si inspirano la valutazione catastale del reddito dominicale e la valutazione mobiliare dei redditi agrari e per la diversità del tempo a cui le valutazioni si riferiscono, si verifichi di fatto una sovrapposizione dell’oggetto di una imposta sull’oggetto dell’altra, dando così luogo al fatto di quella doppia tassazione che in principio il legislatore volle assolutamente escludere.

268. – Le critiche degli agricoltori si rivolsero, in un secondo tempo, non più al principio della tassazione ma al metodo di applicazione di essa.

Frutto di queste discussioni fu, come si disse sopra, l’accoglimento del concetto di autorizzare gli agricoltori a fare dichiarazioni di reddito netto, fondate su tariffe di redditi medi pubblicate dal ministero colle cosidette tabelle governative.

Formalmente decreto e regolamento mantenevano fede al sistema che si può chiamare mobiliare di accertamento dei redditi, sistema che procede per dichiarazione da parte dei contribuenti dei loro redditi lordi e delle spese effettivamente sostenute con controllo della finanza, esame di contabilità dei libri e simili. Gran parte del regolamento è indirizzato ad esporre le norme secondo le quali queste minute dichiarazioni debbono essere fatte dalle diverse categorie di proprietari coltivatori in economia, proprietari coltivatori diretti, proprietari in regime di mezzadria, mezzadri e coloni parziari.

In realtà questo sistema repugna profondamente alla psicologia degli agricoltori restii a tenere contabilità esatte della loro azienda e più a renderne partecipe la finanza. Il compito a cui la finanza avrebbe dovuto andare incontro, se realmente avrebbe preteso di ricevere dichiarazioni analitiche dei redditi effettivi e procedere al loro controllo, sarebbe stato immane e tale da fiaccare qualunque energia di dirigenti e funzionari volenterosi.

Perciò il decreto, colla autorizzazione data ai contribuenti di denunciare solo il reddito netto e colla pubblicazione delle tabelle, abbandonava di fatto il metodo mobiliare di accertamento, e si rifugiava nel metodo catastale; la cui essenza quella della tassazione di redditi medi, per classi e tariffe, ossia di quei redditi che ogni coltivatore si presume debba ottenere in relazione ad una media abilità, alla situazione dei suoi fondi, alla qualità dei singoli terreni ed alla loro cultura.

Anche contro questo metodo gli agricoltori rivolsero lagnanze assai vive, le quali poi si riducevano ad una sola: essere le tabelle pubblicate dal ministero troppo grossolanamente compilate: per ogni provincia e per sole tre zone di ogni provincia, senza tener conto delle differenti varietà di condizioni che si possono presentare nella realtà variabilissima di produttività della terra, sua esposizione, lontananza dal mercato, ecc.

Riconoscevano gli agricoltori essere un tentativo degno di lode quello di assidere la tassazione agraria su criteri certi senza inquisizioni fastidiose sulle economie private dei contribuenti, ma essere le tabelle stesse troppo sperequate, fondate su dati non attendibili e tali da condurre per lo più a risultati superiori alla realtà.

Non pare, dalle notizie rese pubbliche, che l’amministrazione finanziaria abbia consentito a modificare notevolmente le tariffe delle sue tabelle, sebbene nei casi singoli le commissioni comunali e quelle provinciali abbiano provveduto a smussare le asperità maggiori ed a togliere di mezzo gli errori più gravi.

La discussione non fu inutile in quanto è venuto radicandosi nella opinione pubblica e nella stessa amministrazione finanziaria il convincimento che l’assetto attuale dell’imposta sui redditi agrari sia tutt’affatto provvisorio e che convenga procedere ad un innesto della tassazione dei redditi agrari su quella dei redditi fondiari, così da dedurre dalla valutazione dei redditi dominicali, per mezzo di coefficienti di commutazione, i redditi agrari in maniera più perequata di quella che possa essere stata consentita finora dalla rapida applicazione del nuovo tributo. Si passerebbe così definitivamente da un regime nominale di accertamento mobiliare con dichiarazione di reddito effettivo ad un accertamento catastale fondato sui redditi medi per classi e tariffe[2].

Frattanto il risultato primo del nuovo tributo fu l’acquisizione all’imposta di 931.151 nuovi contribuenti per la categoria dei proprietari coltivatori, con un reddito accertato di 1.439.017.240 lire, e di 328.939 per la categoria dei coloni mezzadri con un reddito accertato di 642.902.735 lire.

In tutto 1.260.090 contribuenti con un totale reddito di 2.082.919.975 lire.

269. – Riformate e corrette ad una ad una le tre imposte dirette, abolite le sovrastrutture belliche che impedivano una vera perequazione tributaria (pseudo-complementare sui redditi superiori a lire 10.000, centesimo di guerra, contributo personale straordinario di guerra, imposta sui proventi degli amministratori e dirigenti di società), chiusa la tassazione dei profitti di guerra, avviata alla sua definitiva liquidazione l’imposta straordinaria sul patrimonio, fu possibile coronare l’opera con la istituzione di una imposta personale e progressiva sul reddito del contribuente.

L’imposta complementare sul reddito istituita con regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3062, segue le linee dell’imposta ordinata con lo stesso nome nei disegni di legge Meda-Tedesco-Soleri.

Le differenze sono in parte formali ed in parte sostanziali.

Formalmente nei disegni precedenti l’imposta chiamavasi complementare perché essa si innestava sul tronco di una imposta normale sui redditi, la quale, colpiva, con aliquota proporzionale differenziata, tutti i redditi distinti per categoria.

La nuova imposta è anch’essa complementare non più tuttavia ad un’unica normale, ma alle tre antiche imposte, fondiaria, sui fabbricati e sui redditi di ricchezza mobile. Ma poiché le tre antiche imposte sono state altresì riformate e poiché specialmente furono riveduti i redditi soggetti a quelle tre imposte, così da ricondurli a cifre non troppo dissimili dalla entità attuale, in sostanza la nuova imposta anche essa può essere considerata complementare a una unica imposta sui redditi distinti nelle tre tradizionali categorie di redditi fondiari, edilizi e mobiliari.

Anche la nuova imposta colpisce le sole persone fisiche, ad esclusione degli enti morali e delle società commerciali, i cui redditi sono tassati soltanto quando essi sono a favore di azionisti, di creditori o di impiegati. La persona fisica soggetta ad imposta l’individuo, separatamente considerato da ogni altro individuo. Si conserva il cumulo, a carico del marito, fra coniugi non separati ed a carico del percettore dei redditi quando questi di essi abbia la libera disponibilità, amministrazione ed uso di redditi altrui senza obbligo della resa dei conti.

Caratteristica peculiare del decreto 30 dicembre 1923 è invece la tassazione della somma di quei soli redditi, i quali risultino dai più recenti accertamenti per le tre imposte fondamentali, sui terreni, sui fabbricati e sui redditi mobiliari. Non si fa cioè luogo, come in alcuni dei precedenti progetti, ad una valutazione separata dei redditi ai soli fini dell’imposta complementare. L’accertamento e la valutazione dei redditi avvengono in sede delle tre imposte fondamentali; queste trasmetteranno all’imposta complementare i redditi quali furono da esse già valutati; né nella nuova sede l’amministrazione ha diritto di procedere a rivalutazione.

Ma poiché può darsi che taluni redditi, sia per esclusione espressa, come quelli della maggior parte dei titoli di debito pubblico o di fabbricati e di industrie esenti in virtù di speciali leggi o, come quelli provenienti dall’estero, per esclusione dal campo tributario, non siano già stati valutati ai fini delle tre imposte fondamentali, è obbligo del contribuente denunciarli ma la finanza non potrà mutare la cifra denunciata dal contribuente se non quando essa possa appoggiarsi a documenti i quali provengano dal contribuente medesimo o siano comunque certi, restando esclusa totalmente la valutazione appoggiata a semplice presunzione. È questa la novità più importante introdotta dal ministro De Stefani in confronto ai tre decreti precedenti, nei quali tutti si dava diritto alla finanza di controllare le dichiarazioni dei contribuenti e si attribuiva, come nei disegni Meda e Soleri, facoltà alla finanza di presumere il reddito dei contribuenti dagli indizi di spese da essi fatte.

Il decreto 30 dicembre 1923 esclude qualsiasi valutazione presuntiva, riduce le valutazioni al certo, togliendo qualsiasi arbitrio all’amministrazione.

270. – Quanto alle detrazioni, merita di essere ricordata una novità importante, quella della connessione cronologica, se non logica in senso stretto, tra l’imposta complementare e la patrimoniale in corso di riscossione.

Già prima, in virtù dell’art. 50 del regio decreto 5 febbraio 1922, n. 78, era stato ordinato che il contribuente potesse detrarre dal suo reddito l’ammontare della imposta patrimoniale anno per anno effettivamente pagata, ovvero, se egli l’avesse riscattata, l’annualità d’imposta che ove il riscatto non fosse avvenuto, egli avrebbe dovuto pagare.

Il decreto 30 dicembre 1923 a questa detrazione aggiunge l’altra di un ammontare uguale al 2% del valore netto del patrimonio per il contribuente il quale abbia effettuato il riscatto entro il 31 dicembre 1925. Tale detrazione è concessa per il triennio 1925-1927, allo scopo di non aggravare troppo la condizione del contribuente nel tempo in cui egli provvede al pagamento delle rate di riscatto ed a cagione del gravame così sostenuto presenta una minore capacità contributiva.

La progredita svalutazione della lira consigliò al De Stefani di crescere le detrazioni per carichi di famiglia. Il progetto Meda aveva detratto una quota fissa di lire 500 per ogni componente la famiglia; il decreto Tedesco ed il progetto Soleri detraevano un trentesimo del reddito complessivo per ciascun componente a carico fino al massimo di 500 e 1.000 lire per ciascuno di essi. Nel decreto De Stefani la detrazione è elevata a un ventesimo del reddito totale per ogni componente a carico escluso il coniuge, elevandosi altresì il massimo di detrazione a lire 3.000 per componente a carico.

Si definisce componente a carico colui, il quale, essendo unito da vincoli di parentela o affinità col contribuente, ha diritto agli alimenti secondo le disposizioni del codice civile ed è dimostrato che effettivamente esercita il diritto medesimo.

La più larga detrazione per carichi di famiglia si ispira, come osserva la relazione, «al principio della coesione del nucleo famigliare come entità economica e della necessità di non intaccare la congrua spesa per il mantenimento, educazione, istruzione dei figli e degli altri componenti la famiglia».

Restano escluse dalle detrazioni e quindi tassati sull’intero reddito netto i celibi, i vedovi o i coniugati senza prole o senza altre persone a carico; esula dall’imposta qualunque gravame particolare contro gli esenti dal servizio militare.

Anche i minimi esenti sono, a causa della svalutazione della lira, notevolmente cresciuti. Laddove il disegno Meda esentava il reddito netto sino alle 1.200 lire ed il reddito imponibile, eseguite cioè le detrazioni per carichi di famiglia, soltanto fino a 600 lire, il decreto Tedesco elevava questi minimi a lire 3.000 e 1.500 rispettivamente ed il progetto Soleri li portava a lire 4.000 e 2.000, il decreto De Stefani esenta i redditi netti fino alle 6.000 lire ed i redditi imponibili ossia quelli netti, dopo eseguite le detrazioni per carichi di famiglia, fino alle lire 3.000.

271. – Anche le aliquote sono notevolmente diminuite in confronto con i progetti precedenti; il che meglio si osserva dal seguente prospetto: