L’assorbimento del risparmio nazionale a pro degli enti pubblici

«Corriere della Sera», 14 ottobre 1913[1]

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol.III, Einaudi, Torino, 1960, pp. 562-570

Uno dei punti su cui il programma governativo ha insistito con particolare compiacimento fu il successo dell’Istituto nazionale delle assicurazioni, il quale ha già riscattato da 23 delle compagnie private preesistenti ben 122.206 polizze per un capitale assicurato di 792 milioni, oltre a 4 milioni di rendite vitalizie, e si è saputo procurare un portafoglio nuovo di 22.119 polizze per un capitale di 172.721.801 lire. Non è detto a quale somma di riserve matematiche oggi esistenti corrisponda questo capitale assicurato a scadenza futura; ma sebbene naturalmente la cifra sia assai minore, non può a meno di essere vistosa. Come il capo del governo ebbe ripetutamente a dichiarare, l’istituto nazionale intende, fra gli altri suoi scopi, ricevere dagli assicurati ed accumulare fondi, i quali devono servire al cosidetto finanziamento dello stato e degli enti locali. Sia lecito a chi a suo tempo ha combattuto il monopolio delle assicurazioni sulla vita, di additare l’importanza del problema che fa sorgere la prospettiva di un così gigantesco cumulo di fondi nelle mani dello stato. Ora che l’istituto nazionale è un fatto, sembra venuto il tempo di discutere questo problema di interesse generale, a cui si era appena accennato, sebbene fossero già allora vive le preoccupazioni a cui dava origine l’agglomerarsi di risparmi popolari nelle casse dello stato.

Il programma, indubbiamente grandioso, il quale va svolgendosi sotto i nostri occhi, intende, per vie diverse a raggiungere uno scopo: l’indipendenza finanziaria dello stato, dei comuni, delle provincie, dei consorzi agrari, forestali, di bonifica, ecc. ecc., i quali, per soddisfare agli svariatissimi loro bisogni di credito, dovrebbero essere messi in grado di far a meno di ricorrere a banche, banchieri, risparmiatori privati italiani o stranieri, avendo a propria disposizione i fondi di taluni istituti pubblici di credito, e cioè:

in primo luogo della Cassa depositi e prestiti, la grande banca di stato, la quale tiene, sebbene ignota al gran pubblico, il primissimo posto tra le banche italiane, coi suoi 3 miliardi circa di depositi, raccolti per mezzo delle casse postali di risparmio, a cui affluiscono per innumerevoli rivoli più di 2 miliardi di risparmi dei minuti risparmiatori, del Monte pensioni per i maestri elementari, con più di 180 milioni di fondi accumulati, del Monte pensioni per i segretari comunali, per i medici condotti, degli istituti ferroviari di previdenza, i depositi giudiziali, i depositi cauzionari, ecc. ecc. La potenza finanziaria della Cassa depositi e prestiti fu cresciuta quest’anno con la legge la quale aumentava da 4 a 6.000 lire il massimo dei depositi sui libretti delle casse postali di risparmio, e sarà ancora cresciuta coll’approvazione del disegno di legge annunciato dal ministro Calissano per la istituzione del servizio degli assegni postali. Automaticamente i fondi delle casse postali e dei vari monti pensioni amministrati dalla Cassa depositi e prestiti dovranno venir crescendo, sino a far parere piccole le somme odierne che già sembrano grandiose;

in secondo luogo della Cassa nazionale di previdenza per la invalidità e vecchiaia degli operai, i cui fondi debbono oggi aggirarsi sui 150 milioni di lire; ma andranno crescendo rapidamente, quanto più cresceranno gli iscritti alla cassa. Un disegno di legge recente importerebbe la iscrizione di circa 120.000 salariati degli enti locali e delle opere pie; e se fosse sancito il principio della assicurazione obbligatoria degli operai, col triplice contributo degli operai, degli industriali e dello stato, i fondi accumulati non potrebbero non salire presto oltre il miliardo di lire;

in terzo luogo dell’Istituto nazionale delle assicurazioni, i cui incassi dovrebbero non essere fin d’ora minori di circa 70 milioni di lire all’anno e, come ha previsto, sembrami con ragione, l’on. Nitti nel suo discorso di Muro Lucano, dovrebbero giungere fra 20 anni ad una cifra superiore ai 200 milioni di lire all’anno, con un totale di riserve matematiche superiore ai 2 miliardi di lire.

Appoggiato a queste tre formidabili forze: il risparmio popolare fluente verso la Cassa dei depositi e prestiti, i fondi delle assicurazioni sociali popolari concentrate nella Cassa nazionale di previdenza per la invalidità e la vecchiaia ed i fondi delle assicurazioni ordinarie sulla vita monopolizzate dall’Istituto nazionale delle assicurazioni, lo stato già oggi dispone di una massa di depositi e fondi diversi superiori di parecchio ai tre miliardi, massa la quale via via dovrà andar crescendo e non sarebbe a meravigliarsi in un decennio potesse raddoppiarsi.

L’attivo sicuro ed incontrovertibile del nuovo sistema bancario è l’accumulo di somme grandiose, mercé conferimenti compiuti per lo più da risparmiatori minuti e medi. Le classi lavoratrici, piccolo-borghesi, contadine, impiegatizie apportano il massimo contributo al cumulo. Sono risparmi tenui, che forse andrebbero dispersi o male impiegati, se non soccorresse l’aiuto della istituzione di stato, la quale agli ignavi ed ai diffidenti ispira fiducia. Entro i limiti in cui la fiducia è ottenuta colla persuasione ed è spontanea, l’opera di raccolta dei risparmi da parte dello stato non può non essere lodata. Esso non impedisce ad altre casse di risparmio, ad altre società di assicurazione – almeno per ora – ad altre banche di concorrere con lo stato nella raccolta dei risparmi; e se questi affluiscono alle sue casse, al merito suo non possiamo non inchinarci. Finché dura la concorrenza tra le istituzioni di stato e le istituzioni libere, è probabile che esse non si danneggino a vicenda; ma colla feconda concorrenza reciproca suscitino forze ed energie, le quali sarebbero rimaste nascoste ed inattive.

Quindi, per parlare ancora della raccolta dei capitali, la lode all’opera dello stato diventerà più incerta quando lo stato, non contento di raccogliere anch’esso risparmi e capitali, vorrà impedire ad altri di fare altrettanto, come nel 1923 accadrà per le assicurazioni sulla vita; e già ora diventerebbe dubbio se lo stato, come si propone col disegno di legge per la vigilanza dei risparmi depositati presso le banche ordinarie popolari e private, imporrà tali obblighi fastidiosi di impiego dei depositi ai suoi concorrenti da facilitare a se stesso la vittoria della feconda emulazione per la raccolta dei capitali. Queste sono ombre dell’avvenire. Al presente si può affermare che la lode oscura di gran lunga ogni critica per quanto tocca alla raccolta dei capitali.

Queste sono ombre dell’avvenire. Al presente si può affermare che la lode oscura di gran lunga ogni critica per quanto tocca alla raccolta dei capitali.

Una volta raccolti, questi capitali devono però essere impiegati. Qui è divenuto di moda recentemente un’orribile parola, che si chiama il «finanziamento» dello stato e degli enti locali. I miliardi raccolti dagli istituti di stato dovrebbero cioè esclusivamente servire a provvedere allo stato, ai comuni, alle provincie, ai consorzi le somme di cui essi hanno bisogno per le loro spese in conto capitale (costruzione di ferrovie, imprese coloniali, municipalizzazioni, acquedotti, ecc.), sottraendo tutti questi enti alla necessità di ricorrere al mercato finanziario, ai banchieri e risparmiatori privati.

Formidabile problema, che in un articolo a mala pena si può porre, ma non discutere a fondo come meriterebbe. Un primo quesito pregiudiziale è il seguente: è utile che gli enti pubblici siano sottratti al giudizio ed al controllo del mercato finanziario? Se non esistesse la Cassa depositi e prestiti ed i comuni dovessero rivolgersi al mercato libero per ottenere i prestiti di cui hanno bisogno, come accade in Germania, in Inghilterra ed in tanti paesi del mondo, si vedrebbe ad esempio, che Milano trova denaro al 4% e che un altro comune deve pagare il 5%; ed i cittadini – elettori sarebbero avvertiti del diverso giudizio che i banchieri – fini valutatori ed indipendenti da influenze politiche – fanno della gestione delle due città. Colla provvista da parte dello stato il giudizio vien dato dalla amministrazione. Siamo noi sicuri che esso sia altrettanto efficace? Siamo certi che i nostri organi rappresentativi ed amministrativi, che il controllo amministrativo, che i referendum popolari in materia di municipalizzazione funzionino tanto perfettamente da consentirci di fare a meno di quest’altro organo di controllo, indipendente e perfetto, che è il diverso saggio di interesse a cui diversi comuni sarebbero in grado di trovar denaro sul mercato libero? Purtroppo, le democrazie in ogni paese del mondo vanno trasformando le istituzioni rappresentative per modo che i consiglieri ed i deputati, i quali dovrebbero essere i frenatori delle spese, sono diventati gli eccitatori di esse. Sicché è divenuto vano il controllo dei parlamenti e dei consigli municipali sul bilancio delle spese, ed è urgente il bisogno di nuovi organi di controllo e di freno.

In Inghilterra il freno agli indebitamenti crescenti dei comuni per ogni sorta di abbellimenti, risanamenti, municipalizzazioni, fu dato dal crescere continuo del saggio dell’interesse per i prestiti sul mercato libero; e fu compito di un ministro operaio, il Burns, di vietar nuovi prestiti ai comuni, che avrebbero dovuto pagare usure troppo forti. Siamo sicuri che se i comuni potessero esclusivamente provvedersi presso gli istituti pubblici dei prestiti loro occorrenti, questo freno agirebbe ugualmente bene? I depositi agli istituti pubblici affluiscono al 2,50 od al 3%; e, costando poco, possono essere dati a mutuo a basso saggio di interesse. Il quesito è: conviene che in ogni caso e per tutti i loro bisogni di capitale gli enti pubblici sappiano dove provvedersi di denaro a buon mercato; o non sarebbe utile che gli istituti pubblici provvedessero solo ad una parte dei bisogni straordinari dei comuni, delle provincie, dei consorzi, come strade ordinarie, ponti, scuole, opere igieniche, acquedotti, bonifiche, rimboschimenti, ecc., per cui può giustificarsi un tenue saggio di interesse, lasciando loro per tutto il resto correre liberamente l’alea degli alti o bassi saggi del mercato?

Altro problema delicato del cosidetto «finanziamento» pubblico è quello della sua «periodicità». I fondi alle casse postali, agli istituti di assicurazione sociale affluiscono con una certa regolarità. Ogni anno la Cassa depositi e prestiti – supponiamo accentrato in essa tutto questo maneggio di fondi – ha disponibili, fra incremento annuo dei fondi e rimborso da parte dei mutuatari di mutui precedenti, a cagion di esempio, 300, 400 o 500 milioni di lire. È certo che ogni anno alle disponibilità corrisponda altrettanta somma di bisogni a cui soddisfare? Probabilmente no. Vi saranno periodi in cui i fondi disponibili sono insufiicienti alle richieste ed anni in cui vi sono disponibilità che non trovano conveniente ed utile impiego in prestiti allo stato ed agli enti pubblici locali. Se la cassa potesse scontar cambiali di privati, poco male; le esuberanze potrebbero essere impiegate a far incerta di portafoglio italiano od estero. Ma se la cassa deve investire tutti i suoi depositi in prestiti pubblici, non v’è il pericolo che a tratti il fattore politico acquisti una importanza eccessiva? Non è possibile che il fatto della esistenza delle disponibilità faccia sorgere bisogni che non erano in realtà né urgenti né importanti, e che non sarebbero soddisfatti, se non si trovasse il denaro al 3%? Non si corre forse il rischio di impiegare infruttuosamente parte del risparmio nazionale?

Qui si giunge al nodo della questione. I capitali che le casse pubbliche vanno accumulando per il «finanziamento» degli enti pubblici, sono sottratti al mercato generale del denaro. Lo stato crea cioè un mercato chiuso, dove affluiscono centinaia di milioni di risparmi della parte meno agiata della popolazione. Questi risparmi vengono destinati esclusivamente ai bisogni di credito dello stato in primo luogo – ferrovie, bonifiche, imprese coloniali, ecc. – e degli enti e consorzi locali in secondo luogo. Dal mercato chiuso dei risparmi che chiamerò pubblici non una lira può essere tolta e destinata ai bisogni di credito dell’industria, dell’agricoltura, dei commerci. Accanto a questo mercato chiuso, ve n’è un altro, libero, presso le banche e le casse ordinarie a cui affluiscono gli altri risparmi, preferibilmente delle classi ricche, commercianti ed industriali. Il mercato libero è soggetto tuttavia alle richieste non solo dell’industria e dell’agricoltura, ma di nuovo dello stato e degli altri enti pubblici.

In un dato paese si formi ogni anno un miliardo di nuovo risparmio. Se il miliardo fosse egualmente accessibile a tutti coloro che hanno bisogno di somme a prestito, governi, comuni, provincie, agricoltori, industriali, commercianti, ecc., a seconda dei loro meriti, il saggio dell’interesse medio sarebbe, per esempio, il 4%, con le naturali variazioni da caso a caso dovute al diverso credito dei vari debitori. Invece il fondo del miliardo si divide in due parti 300 milioni vanno, ad un interesse bassissimo, dal 2,50 al 3%, a concentrarsi nel mercato chiuso degli istituti di stato a cui possono soltanto ricorrere lo stato e gli altri enti pubblici; e 700 milioni vanno al mercato libero, dove tutti, enti pubblici compresi, ne possono far richiesta. Non è probabile, per non dire certo, che i 300 milioni verranno impiegati in opere le quali rendono pecuniariamente poco e possono pagare solo un basso saggio di interesse; e che la concorrenza intorno agli altri 700 milioni, per le imprese realmente produttive, per i prestiti pubblici e privati, per cui si è disposti a pagare l’interesse corrente, sarà tale da far salire il saggio dell’interesse al disopra di quello che sarebbe stato se i due mercati fossero stati tra di loro comunicanti? Quanto più lo stato assorbe al 2,50 o 3%, tanto meno risparmio resta disponibile per gli altri impieghi liberi; sicché industria e agricoltura dovranno pagare il 5 od il 6% e forse più di interesse per i loro bisogni di capitale. Dal punto di vista dell’economia generale è utile che il rapporto fra il risparmio che si volge ai pubblici impieghi ed il risparmio che si volge agli investimenti privati venga così profondamente modificato a favore del primo, da aumentare fortemente il costo del capitale per le intraprese private?

Il problema non si pone soltanto in Italia. Due paesi stranieri, federali amendue, se lo videro sorgere dinanzi in questi tempi. Gli Stati uniti, volendo provvedere, tre anni or sono, alla istituzione delle casse postali di risparmio, vollero nel tempo stesso non prestare il fianco al rimprovero che quella istituzione non avesse solo lo scopo di facilitare il risparmio alle classi meno fortunate (aspetto luminoso dell’iniziativa) ma anche quello di accentrare formidabili somme a disposizione del governo centrale (lato oscuro o dubbio), e decretarono che, salvo un fondo di riserva, tutti i fondi dovessero dall’amministrazione postale essere depositati presso banche locali, in guisa che, nei limiti del possibile, il risparmio del contadino, dell’operaio, dell’impiegato, del commesso, servisse a fecondare miglioramenti agricoli, imprese industriali e commerciali, imprese municipali del luogo dove il risparmio si era formato.

La stessa preoccupazione, di non assorbire tutto il risparmio campagnuolo a favore delle città, di non togliere capitali alle industrie ed all’agricoltura, inspira altresì il governo federale svizzero. Il progetto che una commissione di uomini competenti ha recentemente elaborato stabilisce che l’impiego dei fondi raccolti dalle erigende casse postali di risparmio debba avvenire a cura della Banca nazionale svizzera. Almeno il 50% dei depositi dovrà essere impiegato in obbligazioni dei cantoni, comuni, banche cantonali ed altre banche e casse di risparmio solide e soggette alla pubblicazione dei loro bilanci, in modo che, le varie parti del territorio nazionale possano disporre di una quota corrispondente all’importanza dei depositi compiuti nella medesima regione. La restante frazione dei depositi – dopo provveduto all’impiego del sovra menzionato 50% – dovrà essere collocata nel modo seguente: dal 20 al 25% come fondo di cassa; dal 45 al 50% in conto corrente presso la Banca nazionale od in cambiali estere tratte su paesi a valuta metallica; finalmente dal 25 al 30% in obbligazioni e buoni di cassa della Confederazione svizzera e delle ferrovie federali, come pure in buoni del tesoro di stati esteri.

La Svizzera ha adottato così una soluzione intermedia, la quale sembra raccomandabile. I fondi delle casse postali di risparmio devono cioè per la minor parte essere impiegati in mutui allo stato ed alle aziende statali, e per la maggior parte in mutui ai cantoni ed enti locali, in depositi presso banche e casse di risparmio ordinarie che li devolveranno a pro delle industrie e dei commerci; né si dimenticò l’opportunità, che del resto il nostro legislatore ha già riconosciuto per le riserve degli istituti di emissione italiani, di investire una frazione di quei fondi in cambiali sull’estero ed in buoni del tesoro di stati stranieri.

In tal modo si raggiunge l’intento di stabilire un canale di comunicazione tra il mercato dei risparmi pubblici ed il mercato dei risparmi privati. Il primo mercato non è, come in Italia, un campo chiuso riservato ai prestiti agli enti pubblici. Anche l’agricoltura e l’industria possono dissetarsi ad una fonte, la quale zampilla massimamente dal lavoro delle classi lavoratrici e contadine.

Inoltre si rimedia in parte al massimo pericolo delle agglomerazioni di denaro e quindi di influenza economica e politica in mano del governo. Questo non è libero negli Stati uniti e non lo sarà in Svizzera nell’impiego dei fondi pubblici; ma deve seguire norme precise di legge, che sono garanzie dell’indipendenza locale ed individuale contro le inframmettenze parlamentari e governative. Il plauso all’opera di chi raccoglie in Italia ora più di 3 miliardi e raccoglierà, in non lungo volgere di anni, 6 e forse 10 o più miliardi di lire di risparmio popolare, è plauso concorde di tutti. Ma chi può guardare senza timore all’illimitata libertà lasciata al governo, ossia alla amministrazione controllata dal parlamento, di ordinare l’impiego di queste grandiose somme? Finché esse erano una frazione relativamente tenue del risparmio nazionale, il pericolo era lieve; ora che esse ne sono una frazione rilevante e si prevede il crescere della loro importanza relativa, importa che il legislatore se ne preoccupi.

Uno stato di cose in cui i comuni, i consorzi, le società concessionarie dei servizi pubblici, le cooperative di lavoro e di produzione e finalmente anche gli industriali ed agricoltori privati, debbano dipendere dalle raccomandazioni del deputato e dal beneplacito della amministrazione, non sembra davvero un ideale. Poiché significa asservimento dell’individuo alla burocrazia, mancanza d’indipendenza negli enti locali, ribadimento delle catene che oggi mutuamente avvincono burocrazia, parlamento ed elettori, distruzione di quelle classi sociali indipendenti che sono la spina dorsale della società e da cui soltanto possono nascere governi forti e realmente progressivi.