L’abuso dei decreti-legge. Dichiarazioni dell’on. Bonomi

«Corriere della Sera», 16 settembre 1921

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol. VI, Einaudi, Torino, 1963, pp. 362-367

Sulla questione dei decreti-legge trattata in vari articoli dal nostro giornale, la «Tribuna» ha interrogato il presidente del consiglio on. Bonomi il quale ha detto:

«Si è rimproverato al gabinetto che ho l’onore di presiedere di voler abusare dei decreti-legge. Lo si è anche accusato di tendere a sostituire al giudizio delle camere l’avviso delle speciali commissioni di una camera. Nulla è più contrario alla verità di queste accuse.

Intanto desidero ricordare che, quando due anni fa si discuteva in parlamento l’opportunità di affidare a corpi tecnici, rappresentanti gli interessi organizzati, poteri legislativi, io sostenni doversi dare alla competenza di questi corpi tecnici un’autorità subordinata alla volontà del paese, espressa mediante il suffragio universale. “L’assemblea legislativa – dicevo quale deputato alla camera, il 23 luglio 1919 – eletta dal suffragio universale deve sempre indicare gli indirizzi e le direttive per la soluzione dei problemi nazionali lasciando la formulazione tecnica di queste soluzioni a consigli speciali in cui siano rappresentati gli interessi organizzati”. Tale essendo il mio antico e fermo pensiero, non avrei mai potuto ritenere che il voto delle commissioni parlamentari, le quali hanno una funzione ed una figura assai diversa da quella dei corpi tecnici di cui allora si discuteva, potesse tener luogo del consenso del Parlamento.

Le commissioni della camera che avevano espresso il voto di essere udite in materia di esse vennero di recente convocate dal governo soltanto per conoscerne l’avviso intorno a questioni che, per una parte almeno, erano già avviate a soluzione dal precedente gabinetto; e l’avere consentito ad udire, su tali questioni, l’avviso delle commissioni permanenti ha significato omaggio alla rappresentanza parlamentare. Posso anche aggiungere che la commissione di finanza e tesoro, nell’esprimere liberamente il suo avviso, ha riconosciuto, – contrariamente ad alcune affrettate ed erronee interpretazioni – lo scrupolo costituzionale del governo.

Quanto ai decreti-legge, devo ricordare che il presente gabinetto non si è discostato dalle restrizioni adottate dal gabinetto precedente di cui facevo parte. I decreti-legge vanno distinti, a seconda della loro materia, in tre categorie. Anzi tutto quelli attinenti alle terre redente. Qui non solo vi è la prassi dei gabinetti precedenti, ma vi è per molte materie una espressa delega del potere legislativo. Di recente noi abbiamo ordinato per decreto-legge le elezioni comunali nella Venezia Giulia e nella Venezia Tridentina ed introdotti alcuni ritocchi agli ordinamenti vigenti, al fine di addivenire al più presto possibile ad una sistemazione normale la quale, quando sia raggiunta, consentirà di non far ricorso a modi straordinari di legiferazione.

La seconda categoria di decreti-legge comprende quelli che abrogano e prorogano o ritoccano le leggi precedenti non ancora discusse dal parlamento. È bene ricordare a questo proposito che noi non siamo affatto, come credono alcuni critici, in un periodo legislativo normale. La guerra e l’immediato dopoguerra ci hanno tramandato un cumulo enorme di decreti-legge che, benché presentati da anni al parlamento, non sono stati mai presi in esame. Questi decreti-legge hanno pieno vigore: essi costituiscono una rete intricatissima di norme, di disposizioni che hanno intero valore di legge. Governare in mezzo a questa rete foltissima porta la necessità di provvedere di urgenza ad abolire o a prorogare o a modificare queste norme quando si riconosca che le condizioni che le hanno consigliate sono scomparse o sono mutate. Chi volesse limitare questa facoltà al governo (della quale, del resto, il gabinetto che presiedo ha fatto un uso eccezionalmente parco) dovrebbe obbligare il paese a mantenere intatta la sua bardatura di guerra finché il parlamento con un lavoro di anni non abbia esaminate, discusse ed abrogate o ritoccate tutte le centinaia di decreti-legge ancora in vigore.

Resta la terza categoria – ha proseguito l’on. Bonomi -: quella dei decreti-legge che attuano per ragioni di urgenza i disegni di legge che le camere non hanno ancora approvati. Di tali decreti l’attuale gabinetto ne ha proposto tre soli. Uno, quello relativo al trattamento del clero, ebbe il voto del senato, richiesto già dal precedente gabinetto sopra un testo più ampio e con una spesa quasi doppia; ebbe, per una parte e cioè quella attuata per decreto-legge l’approvazione della commissione di giustizia della camera: ebbe in questo testo ridotto l’approvazione limitata a due esercizi dalla commissione di finanza e tesoro. Io credo che mai decreto-legge ottenne, dopo il voto solenne della camera alta, più precise indicazioni della volontà dell’altra camera.

Il secondo decreto-legge stanzia 100 milioni per opere di bonifica. L’analogo disegno di legge venne presentato dal passato gabinetto dal ministro Peano e da me, come ministro del tesoro. Ebbe l’approvazione delle commissioni competenti. Era in stato di relazione davanti alla camera e non poté essere approvato soltanto per insufficienza di tempo. Della sua urgenza si è parlato discutendosi la legge, per combattere la disoccupazione, ritenendosi da tutti che esso sarebbe stato un provvedimento integratore della legge stessa. L’urgenza che ha consigliato il decreto-legge è troppo evidente per dover essere dimostrata.

Il terzo decreto-legge riguarda il primo dei provvedimenti per la marina mercantile, essendo ancora in discussione davanti alla commissione competente il criterio informatore del secondo provvedimento. Ora, il decreto-legge per la marina mercantile che sarà pubblicato fra poco, non è che la liquidazione del decreto Villa-De Nava che concedeva speciali compensi alle navi varate entro il 30 giugno di quest’anno. Era stato promesso che il periodo per fruire di quei compensi sarebbe stato prorogato; le promesse avevano indotto i cantieri a proseguire nelle costruzioni. Un disegno di legge presentato al parlamento dal passato gabinetto aveva proposto una liquidazione del regime anteriore; il governo attuale aveva ripreso quel disegno di legge e, dopo averlo modificato e ridotto nelle spese, aveva ottenuto l’assentimento della competente commissione della camera. In tale condizione di cose non credo ci si possa rimproverare se, data l’urgenza di decidere la chiusura o meno di tutti i cantieri italiani e il licenziamento delle loro maestranze, il governo ha assunto la responsabilità di un provvedimento la cui portata finanziaria era già compresa nelle previsioni del ministro del tesoro.

Richiesto di voler chiarire la portata dei recenti provvedimenti finanziari adottati mediante decreti, l’on. Bonomi ha proseguito: Il decreto-legge che ridusse la tassa sul vino da 30 a 20 lire per il 1921 e la eleva da lire 30 a lire 20 per il 1922 venne emanato conformemente a una concreta deliberazione votata all’unanimità dalla camera e in seguito alla relazione favorevole dell’ufficio centrale del senato, accompagnata da un voto col quale si chiedeva che il governo rivedesse i regimi fiscali degli spiriti e della birra e desse corso all’inasprimento delle tasse sul lusso, sulle profumerie, sul vino, liquori e acque minerali in bottiglia. Fu appunto in conformità a questo voto preciso della camera e del senato che il 21 agosto vennero emanati con decreto-legge i provvedimenti per la tassa del vino, e con decreto catenaccio, in virtù di delega, gli altri inasprimenti fiscali. Cosicché, mentre sostanzialmente l’abbuono per la tassa sul vino consentito per quest’anno è compensato in identica misura dall’inasprimento imposto per il venturo anno, il bilancio si avvantaggia dei proventi derivanti dai nuovi inasprimenti fiscali per circa 150 milioni all’anno.

La voce quindi di un indebolimento del bilancio, è assolutamente infondata. Il governo, che ha sostenuto una fiera lotta alla camera per resistere a ogni aumento di spese, non ha coi suoi provvedimenti presi a parlamento chiuso né diminuito le entrate né assunto impegni che non fossero già previsti nella esposizione del ministro del tesoro, la quale rimane quindi immutata.

Sono quindi lieto di annunciare che le entrate del primo bimestre di questo esercizio finanziario lasciano ritenere che le previsioni del luglio scorso circa l’aumento delle entrate furono caute e che l’aumento sarà certamente raggiunto e forse superato. È vero che alcune entrate relative agli affari e consumi di lusso presentano una qualche contrazione in conseguenza della crisi che attraversa il paese, ma tale contrazione è largamente compensata dall’aumento di altre categorie.

Occorre però – ha concluso l’on. Bonomi -, persuadere il paese che l’attuale formidabile pressione tributaria esige da tutti, dallo stato, come dagli enti locali, la maggiore parsimonia nelle spese, parsimonia a cui il governo ha la sicura coscienza di non essere mai venuto meno».

Le critiche che su queste colonne furono mosse all’abuso dei decreti-legge non hanno voluto significare – come sembra ritenere l’on. Bonomi nella sua intervista – che noi rimproverassimo al presente gabinetto di aver fatto peggio del gabinetto precedente. No. Fu anzi qui rilevato come l’apice dell’abuso sia stato toccato dal decreto Alessio per la nuova tariffa doganale, emesso quando il gabinetto Giolitti era in fin di vita. Accanto a quello, gli abusi recenti possono parere di secondaria importanza.

Ma l’on. Bonomi ammetterà che non è una buona giustificazione il ricordo del malo esempio. Non è serio neppure l’argomento del reso ossequio alla rappresentanza parlamentare attraverso l’avviso chiesto alle commissioni permanenti della camera. Sotto questo punto di vista è preferibile il franco uso del decreto-legge da parte del governo senza il paravento delle commissioni parlamentari. Del decreto – legge si può dire questo solo di buono: che esso è un arbitrio del potere esecutivo. Il colpevole dell’arbitrio rischia, commettendolo, la propria esistenza politica. Contro il decreto-legge il cittadino non ha difesa giuridica. La magistratura, in virtù di ragionamenti eleganti o di sofismi trasparenti, si è ritenuta incompetente a giudicare della sostanza degli atti di governo.

In altri paesi non è così; e in Inghilterra e negli Stati uniti i giudici non temono di mettere nel nulla i provvedimenti arbitrari del governo, anche se legittimati dalla forma del decreto-legge. Contro un’ordinanza del governo inglese, presa in seguito a una resolution della Camera dei comuni – badisi, a un voto della intera camera e non di una sua qualunque commissione – un cittadino, il sig. Gibson Bowles, il cui nome è rimasto famoso nella storia finanziaria inglese, si appellò ai tribunali. Si trattava di poche lire sterline d’imposta sul reddito fattegli pagare sulla base di un decreto emanato, come si disse sopra, dietro autorizzazione della Camera dei comuni. La questione si trascinò dinanzi a tutti gli ordini di giurisdizione; ma finì con la vittoria del cittadino contro il governo. Il tesoro dovette pagare le spese del processo e restituire l’imposta indebitamente pagata. E ora l’imposta sul reddito si esige solo dopo che una legge piena, votata dalle due camere, dei comuni e dei lordi, lo abbia consentito.

In Italia non possiamo sperare che la magistratura evolva una giurisprudenza capace di difendere il cittadino contro gli arbitrii del potere esecutivo. Troppe teorie giuridiche ingombrano la strada. Ma anche da noi dobbiamo volere il ritorno al pieno rispetto dei diritti del parlamento. Perciò noi non abbiamo mai fatto rimprovero al governo di aver emanato decreti-legge per le province redente sulla base della legge d’annessione. La legge, votata dal parlamento, autorizza il governo a emanare di questi decreti-legge e non v’è nulla a ridire. Ma dove la legge non dice nulla, non v’è urgenza che tenga, non v’è desiderio di uscire dalla bardatura di guerra che autorizzi a commettere una flagrante illegalità. La casistica inventata dall’on. Giolitti per legittimare l’uso e l’abuso dei decreti-legge, mentre a parole professava di non volerne far più, può essere stato un mezzo di tenere a freno in un primo momento gli adoratori dell’arbitrio burocratico. Oramai è passato un anno dal giorno in cui quell’espediente fu escogitato; ed è gran tempo di tornare alla normalità. Altrimenti, non vedremo la fine dello spreco del pubblico denaro.

L’on. Bonomi insiste: ma i 21 milioni al clero, ma i 100 milioni per le bonifiche, ma i 125 milioni per la marina mercantile si debbono spendere d’urgenza. Quei milioni hanno tutte le cresime: ordini del giorno, voti, pareri d’una o di due commissioni. È mancato solo il tempo assolutamente materiale per la discussione e la votazione dinanzi alle due camere.

L’argomento addotto è segno d’un profondo disconoscimento della ragion d’essere del regime parlamentare. Quello che manca non è una piccola cosa. È tutto. L’essenza del regime implica che, finché non siano chiusi tutti gli stadi della discussione e della votazione il provvedimento non esiste. Bisogna ricominciare da capo. Qui sta tutta la differenza fra un regime libero di discussione e un regime assolutistico burocratico. I freni furono stabiliti per impedire alle improvvisazioni e alle false necessità di trasformarsi in legge. Gli ostacoli furono a bella posta creati per impedire che si facessero troppe leggi e si spendessero troppi denari. Non vale dire, come fa l’on. Bonomi, che in certi casi si è voluto arrecare un beneficio ai contribuenti, sgravando o distribuendo diversamente l’onere sul vino e colpendo la birra e altri consumi. Anche se il decreto-legge ha dato al tesoro milioni, anche se si è sicuri che sarà approvato dal parlamento, non perciò esso è meno illegittimo.

Chi autorizza il governo ad affermare di non aver arbitrariamente portato via denaro agli uni piuttosto che agli altri cittadini fuorché la legge? Non è questa del mettere e ripartire le imposte la più gelosa prerogativa della rappresentanza popolare? Convochi, l’on. Bonomi, le due camere, le metta dinanzi all’urgenza da lui affermata. Se l’urgenza davvero c’è, se pericolo v’è alla mora, l’opinione pubblica appoggerà il governo e nessun parlamento potrà rifiutare il consenso a leggi buone, necessarie, urgenti. Ma il giudizio sulla bontà, sulla necessità, sull’urgenza, è ora che se ne persuadano gli uomini di governo in Italia, quel giudizio non val nulla finché è dato dal potere esecutivo. Troppo gli italiani hanno tollerato che persistessero sistemi abusivi, che in altri paesi non si conobbero neppure durante la guerra. La tolleranza deve avere un termine.