La Società delle Nazioni e il governo delle cose

«Minerva», 1 aprile 1919, pp. 209-211

Gli ideali di un economista, Edizioni «La Voce», Firenze, 1921, pp. 219-227

Ho analizzato i vari significati che si possono dare alla frase in un articolo Il governo delle cose pubblicato nella Rivista d’Italia del gennaio 1919 e riprodotto qui sopra. Ma l’analisi si riferiva ai significati che la frase può avere quando si pretendesse sul serio di governare “uomini” manipolando “cose”. Il che è assurdo. Nel presente articolo si vuole invece distinguere i casi in cui si tratta di governare “uomini” da quelli in cui si vogliono amministrare “cose”. E si tenta di dire che cosa siano queste cose.

Probabilmente il significato più ragionevole che si può dare alla frase “governo delle cose e non governo di uomini” è quello per cui si tenta di distinguere le specie dell’attività dello Stato le quali si indirizzano direttamente o indirettamente agli uomini, da quelle le quali si applicano “principalmente” a cose materiali, ad oggetti inanimati. Governare l’Italia, a cagion d’esempio, è governo di uomini; decidere se giovi meglio all’Italia meridionale un regime doganale libero scambista o protezionista è governo di uomini; decidere se ed entro che limiti si debbano imbrigliare le acque dilaganti l’Appennino, costruire laghi artificiali, rimboschire le pendici dei monti sovrastanti è governo di uomini. La decisione di questi problemi tocca interessi, passioni, sentimenti contrastanti di uomini, di classi o di regioni; e l’uomo di Stato deve quindi conoscere l’animo umano e saper governare uomini, avere idee chiare in mente, proporsi scopi ben definiti e da lui considerati vantaggiosi all’universale, per sapere bene risolvere quei problemi.

Ma, quando la decisione del rimboschire è presa, si può in un certo senso affermare correttamente che trattasi solo più di governare “principalmente” cose. La scelta fra i migliori e più economici metodi di imbrigliamento, di rimboschimento, di taglio dei boschi è problema tecnico, in cui gli interessi e le passioni degli uomini hanno ancora una certa parte, ma piccola e di secondaria importanza. Qui si governano davvero “cose”, ossia torrenti, boschi, precipitazioni acquee, deflusso di acque e simili. Ed è chiaro che il governo di queste “cose”, è di gran lunga più facile del governo degli “uomini”. Bastano per esse abilità tecnica, cognizioni speciali imparate nelle scuole, sui libri o nella pratica, e sufficiente onestà amministrativa; e quella che dicesi buona “organizzazione” può riuscire a grandi cose. A governare invece “uomini” voglionsi tutte queste qualità ed altre ancora: genio politico, intuito di sentimenti e di passioni, capacità di entusiasmo, freddezza di calcolo, arte della parola e virtù del silenzio, comprensione dei grandi problemi storici, profonda cultura e capacità di dare risalto a volta a volta agli aspetti economico, sentimentale, religioso, patriottico del grande problema umano.

Le qualità necessarie a ben governare uomini essendo tanto più rare e sublimi di quelle sufficienti a governare cose, riesce subito manifesta la ragione per cui si deve affermare che la novella società delle nazioni avrà maggiore probabilità di successo se invece di affrontare il grandioso problema del governo dell’”umanità” dal lato degli “uomini”, lo affronterà dal lato “cose”. Esistono problemi interstatali “umani” e problemi interstatali “reali”. Prevenire le guerre, instaurare il regno della pace è problema “umano”, difficilissimo a risolversi. Si può rimanere scettici intorno alla efficacia delle corti di arbitrato, o alla osservanza delle clausole arbitrali, pensando alla varietà inesauribile delle passioni umane, alla incoercibile virtù di taluni sentimenti che spingono alla lotta e al desiderio di supremazia e per questa via conducono alla guerra.

Ma altri problemi sono, quasi si direbbe, al di fuori delle passioni umane. Le lettere servono alla trasmissione di pensieri e di sentimenti e sono perciò un fatto umano; ma in se stesso il trasporto delle lettere è un fatto tecnico, il quale può essere organizzato nel modo più perfetto come una amministrazione di cose. L’unione postale universale ha, suppongo, con qualche adattamento e tenuto conto delle chiusure di frontiere, continuato a funzionare anche durante la guerra. Gli Stati belligeranti hanno continuato a delegare una parte della loro sovranità a questo organo, che in embrione è da tempo una vera società delle nazioni in atto.

Molte di queste amministrazioni interstatali esistevano prima della guerra. Vi fu chi calcolò che nel 1913 si erano adunati ben 135 Congressi internazionali per trattare affari di interesse comune a più Stati. Una delle amministrazioni più interessanti, per chi voglia osservare il graduale formarsi del superstato, il quale forse finirà a governare, per un tempo più o meno lungo, il mondo, è la commissione europea del Danubio. Fu creata nel 1856 dal trattato di Parigi per due anni, e dura ancor oggi. La compongono i delegati di otto Stati: Gran Bretagna, Austria, Francia, Germania, Russia, Italia, Turchia e Romania. Ha per iscopo di assicurare e facilitare la navigazione del basso Danubio. Via via, per meglio raggiungere i suoi scopi, essa acquistò poteri propri, sovrani, che la rendono una vera immagine di uno Stato astratto, supernazionale, senza territorio proprio e nel tempo stesso capace di una azione efficace a pro degli uomini. Essa:

• Non può essere sciolta senza il consenso unanime di tutti gli aderenti. Di fatto ciò trasformò la commissione da provvisoria in perpetua. Teoricamente, ognuna delle potenze contraenti può ritirarsi; ma nessuna si ritira, ben sapendo che la commissione seguiterebbe a sussistere e a funzionare senza il suo concorso e forse contro i suoi interessi.

• Ha un’amministrazione propria, con un ingegnere capo servizio. Ciò è bastato perché l’ente fosse un qualcosa di diverso da una delegazione dei singoli Stati sovrani; avesse una politica propria, alla quale ubbidiscono gli Stati, talvolta riluttanti. Accade che la maggioranza degli Stati aderenti ordinasse ai propria delegati di provocare la sospensione di certi lavori di assestamento del fiume. Ma poiché i lavori erano urgenti, i commissari moralmente si considerarono tenuti a deliberarne invece la prosecuzione; e il voto della commissione prevalse su quello degli Stati sovrani deleganti. La pratica dimostra che, una volta costituita una commissione internazionale, la sovranità si sposta invincibilmente, nonostante ogni espressa e chiarissima riserva, dai parlamenti e dai governi dei singoli Stati al nuovo ente internazionale.

• Il che tanto più facilmente accade se, come fu il caso della commissione del Danubio, il nuovo ente ha il diritto di imporre tributi. A coprire le spese dei lavori sul fiume, la commissione danubiana può, a maggioranza di voti e con eguaglianza perfetta di trattamento per le bandiere di tutte le nazioni, imporre diritti sulle navi che percorrono il fiume. Ecco un’altra caratteristica del superstato: la maggioranza dei delegati può obbligare la minoranza recalcitrante a subire imposte volute nell’interesse generale. Ciò salda e perpetua l’ente.

• Il diritto di prelevare imposte reca con sé la necessità di avere una forza armata capace di costringere i contribuenti al pagamento. La commissione danubiana non ha un vero corpo armato a sua disposizione; ma il suo tesoriere può, a mezzo del capitano del porto di Sulina, ordinare alle navi da guerra di qualcuna delle potenze aderenti o, in difetto, allo stazionario turco, di ridurre all’ubbidienza le navi mercantili che tentassero di evadere il pagamento della tariffa stabilita dalla commissione.

• Chi ha entrate, ha credito; epperciò esiste un debito pubblico della commissione danubiana. Non è un debito dei singoli Stati; ma un debito specifico dell’ente.

• La sua natura di superstato è chiarita altresì dalla sua neutralità. Dapprima non ammessa per l’opposizione della Russia, fu accolta dall’atto pubblico del 1865, il quale dichiarò che «le opere e gli stabilimenti di ogni specie creati dalla commissione e in specie l’edificio della tesoreria fluviale a Sulina avrebbero goduto del privilegio della neutralità e sarebbero stati in caso di guerra ugualmente rispettati da tutti i belligeranti».

Il governo della cosa “Danubio” creato nel 1856 ha avuto un magnifico successo. Così come l’hanno avuto l’unione postale internazionale, le varie unioni per la proprietà industriale, letteraria, ecc. ecc. Non v’è nessuna ragione perché l’esempio non debba essere imitato in molti altri casi con uguale successo. E questo diventerà maggiore se, come lo consente l’atto costitutivo della società delle nazioni, le sedi di tutte le commissioni e unioni internazionali esistenti e di quelle da crearsi in avvenire verranno concentrate, in quanto sia possibile, nella città capitale della lega; e, in quanto ciò non sia possibile o conveniente, se le singole commissioni avranno un rappresentante nella stessa città presso il segretario permanente della lega. Grande è la probabilità che a poco a poco si costituisca un vero superstato il quale regolerà in una misura sempre maggiore gli affari relativi alle cose che interessano gli uomini in generale.

Ed è probabile che procedendo in questa guisa modesta, contentandosi di governare le “cose”, si giunga alla fine a governare anche gli uomini. Ben fece la società delle nazioni a rinunciare al governo diretto delle colonie tedesche o dei territori dell’Asia Minore. Sappiamo l’insuccesso del governo internazionale dell’Egitto, la quasi impossibilità di fare qualcosa di buono a Tangeri. Qui si tratta di governare “territori”, ossia gli uomini che vivono in quei territori. L’impresa non può essere tentata da un ente che sta appena ora formandosi, soggetto a mille influenze diverse, come è la società delle nazioni. I suoi delegati, che dovessero amministrare l’Armenia o l’Anatolia turca, sarebbero in realtà ministri plenipotenziari di potenze sovrane indipendenti, gelose le une delle altre. Essi lotterebbero quasi soltanto per strappare concessioni, privilegi, favori a prò dei connazionali. Perciò il governo delle colonie deve essere affidato a una nazione singola, costretta bensì a seguire certe norme comuni nell’interesse generale, ma libera di governare uomini a seconda del proprio genio e dei propri costumi. Si avranno, come in passato, successi grandi o mediocri ed insuccessi; ma almeno si avrà un governo.

La società delle nazioni può essere invece efficacemente incaricata di governare il Danubio, parte del Reno, il canale di Kiel, i Dardanelli e il Bosforo, il canale di Suez o di Panamà; può prendere il seguito di istituti internazionali esistenti, come quello di agricoltura di Roma, l’unione postale universale, le unioni per i brevetti e per i marchi, le unioni sanitarie, per gli orari ferroviari, ecc. ecc. Potrebbe costituire un ufficio comune per la repressione delle evasioni tributarie internazionali e per elaborazione di norme atte a impedire le doppie e le triple tassazioni. Qui non si tratta più di governare direttamente uomini, ma di dragar fiumi e canali, costruire banchine, trasportar lettere, registrare attestati di privative, confrontare e trasmettere denunce di eredità. Funzioni importantissime, ma esecutive; in cui gli uomini entrano come amministratori o beneficiari, non come partecipi della sovranità.

Alla lunga, col moltiplicarsi di queste amministrazioni interstatali di “cose”, la sovranità degli Stati singoli verrebbe indubbiamente menomata. Da certi punti di vista legislatori e governanti finirebbero ad accorgersi che esiste al disopra di essi un ente superiore, vivente di vita propria, ai cui comandi praticamente essi non avrebbero forza di ribellarsi. Essi si sentirebbero legati da mille invisibili fili, da cui sarebbe impossibile districarsi. In moltissimi casi i parlamenti nazionali dovrebbero rassegnarsi ad essere pure camere di registrazione della volontà manifestata dal superstato. Già ora, se l’unione postale internazionale deciderà il rialzo della tariffa delle lettere da 25 a 40 centesimi, vi sarà forse un parlamento il quale tenterà di non obbedire? Ogni Stato, è vero, si consola pensando che quel rialzo fu anche votato dal suo delegato. Ma quel delegato era un oscuro funzionario, di cui nessuno del pubblico sa neppure il nome. Ma quel delegato può aver votato contro; e la maggioranza lo sopraffece. Ma certamente la maggioranza votò inspirandosi a criteri di interesse comune, supernazionale, mondiale. Ecco la nuova sovranità, già esistente in molti casi separati, e che dovrebbe essere compito della società delle nazioni unificare, ampliare, estendere a nuovi casi. A poco poco il nuovo superstato, sorto dapprima per governar “cose”, creerà una amministrazione, attirerà a sé gli uomini più capaci delle varie nazioni del mondo. I politici di maggior merito e di ambizioni più alte, che ora sdegnano servire nella commissione del Danubio, o nell’ufficio di Berna dei marchi industriali, ameranno dar la loro opera al segretario permanente, o essere ministri delegati alle conferenze annue dei supremi concessi della società delle nazioni. I parlamenti e i ministeri nazionali scadranno di dignità in confronto a queste supreme cariche. Diventeranno simili ai parlamenti o consigli regionali o provinciali, di cui l’opinione pubblica generale poco si interessa. Ed ecco la società delle nazioni divenuta capace di governare anche gli uomini. I poteri che essa non avrà ancora, li otterrà o li usurperà; né i parlamenti nazionali oseranno rifiutarsi a sempre nuove abdicazioni dei loro poteri sovrani.

Non so in qual lasso di tempo queste profezie potranno avverarsi; ma certamente esse paiono il logico sviluppo di una evoluzione già avvertita prima della guerra e che questa sembra accelerare. La rapidità e il successo della nuova formazione superstatale mi paiono dipendere sovratutto dai suoi primi passi. Il successo potrà arridere se per ora la società delle nazioni si contenterà di governare fiumi, laghi, mari, stretti, canali, reprimere la diffusione di malattie contagiose, spedire lettere, ecc., ecc. Se, in prosieguo di tempo la società delle nazioni, col crear legami fra uomini e nazioni, con lo sminuire i poteri dei singoli Stati sovrani, con l’attrarre a sé i migliori uomini di tutte le parti del mondo, avrà acquistato, vivo, forte, atto a reprimer guerre tra gli Stati apparentemente sovrani e in realtà suoi dipendenti. Il superstato sarà un fatto; mentre la società della nazioni, atta a sentenziare fra Stati sovrani e ad impedire guerre, pare ed oggi è una chimera.