La riforma tributaria

«Corriere della Sera», 2 agosto 1919[1]

Il buongoverno. Saggi di economia e politica (1897-1954), Laterza, Bari, 1954, pp. 21-27

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol. V, Einaudi, Torino, 1961, pp. 342-349[2]

Ad una ad una le diverse categorie di pubblici impiegati hanno ricevuto un acconto sull’aumento di stipendio promesso dal governo o già godono di un nuovo e migliore organico. Per un po’ le lagnanze sembrano perciò acquetarsi ed il governo può avere l’illusione che il male sia curato e la tranquillità ritorni nelle numerose file dei suoi dipendenti.

Pura illusione; ché il male è più profondo di una semplice questione di stipendio e tocca alla radice dell’organizzazione del lavoro. Bisogna che il governo, in questi mesi di tranquillità relativa, tra la soddisfazione dell’ottenuto aumento di stipendio e l’inevitabile prima manifestazione di nuovo malcontento, sappia trovare la sua via. Bisogna che la gerarchia sia alleggerita; che le qualifiche troppo numerose e complicate siano abolite; che i capi si riducano a coloro che sanno veramente comandare e distribuire il lavoro; che sia ristabilita la circolazione tra centro e province; che sia tolto il contrasto tra direttivi ed esecutivi; che sia posto freno alle inframmettenze politiche; che sovratutto i migliori abbiano la sensazione di essere preferiti agli infingardi ed ognuno sia valutato, così materialmente come moralmente, sulla base dei suoi meriti.

Ciò è necessario in tutti i rami della pubblica amministrazione: per i magistrati come per i professori, per i militari come per i funzionari di polizia, per le prefetture come per gli uffici finanziari. Non v’è gerarchia tra i pubblici funzionari, quando l’ufficio è necessario. Frutta altrettanto allo stato il magistrato che rende bene giustizia, come l’agente delle imposte che spinge al massimo il gettito delle imposte ripartendole con equità; il postelegrafico che fa procedere sollecitamente il servizio come il professore che fa lezione con amore e cura lo spirito degli scolari. Vi è solo una gerarchia individuale di valori morali, per cui eccellono quelli che adempiono al proprio compito con coscienza, con passione, con devozione all’interesse pubblico.

Ci sia lecito tuttavia di ritornare, per la gravità e l’urgenza del problema, su una esemplificazione del problema generale degli impiegati pubblici, di cui abbiamo già parlato e su cui importa insistere affinché l’opinione pubblica ed il governo si persuadano della necessità della riforma. Vogliamo accennare ai funzionari finanziari. Qui il nesso tra la buona organizzazione del servizio e il rendimento per lo stato è evidente anche agli occhi dei ciechi. Date allo stato buoni funzionari, capaci, solerti, animati da spirito di vera giustizia per i contribuenti e da zelo per il pubblico servizio e le imposte esistenti frutteranno 100; date impiegati svogliati, malcontenti, abitudinarî, nemici per principio dei contribuenti e le stesse imposte frutteranno 25.

Qualunque riforma tributaria è pura ipocrisia, ciarlataneria, polvere negli occhi se non è preceduta da una riforma negli ordinamenti dei funzionari fiscali. Le altre categorie dei funzionari pubblici dovrebbero essere concordi, nel proprio interesse, a reclamare d’urgenza questa che può davvero chiamarsi la più grande riforma tributaria. Il magistrato, l’insegnante, il funzionario di prefettura ha diritto ad avere quel trattamento morale e materiale che compete al suo ufficio; ha il dovere di dare allo stato servigi equivalenti al trattamento ricevuto. Ma, perché un equo trattamento sia possibile, fa d’uopo che lo stato possegga i mezzi, ossia sappia ritrarre dai contribuenti secondo giustizia i miliardi necessari di imposte. Senza un adeguato gettito di imposte nulla si può fare. Nelle ferrovie, nelle poste e telegrafi il servizio può e deve bastare a se stesso: ferrovieri e postelegrafonici devono premere sul governo con tutta la forza della loro esperienza affinché il servizio dia il massimo rendimento col minimo costo. Solo così si salveranno i servizi economicamente e direttamente produttivi dal baratro finanziario che li minaccia e minaccia nel tempo stesso lo stato. Ma per tutti gli altri servizi pubblici, che non fruttano denaro, che costano, ma sono tuttavia fondamentali e necessarissimi- amministrazione civile, esercito, marina, giustizia, sicurezza, insegnamento, ecc., ecc. – i mezzi debbono essere forniti da una buona amministrazione finanziaria.

Purtroppo è doloroso dovere constatare che le cose vanno di male in peggio. Non bisogna lasciarsi fuorviare dal cresciuto gettito delle imposte. Queste fruttano di più quasi naturalmente, non per merito dell’amministrazione. Con prezzi doppi e tripli di prima, con redditi monetari cresciuti, anche le imposte le quali colpiscono i consumi ed i redditi espressi in moneta debbono per forza dare un rendimento maggiore. Che il gettito delle imposte sia cresciuto da 2.500 a 4.000 o 5.000 milioni di lire non è merito dell’amministrazione; è anzi un indice della sua scarsa e negativa efficienza. I quattro o cinque miliardi di oggi valgono meno dei due e mezzo di prima. Non rispondono ad un vero aumento; e non tengono neppure dietro agli aumenti nei prezzi e nei redditi. La verità è che l’amministrazione tassa oggi meno, scopre minor materia imponibile di quanto accadesse nel 1914.

Come potrebbe essere altrimenti? Nel campo delle imposte dirette, i migliori funzionari se ne vanno ad uno ad uno. Dovrebbero essere eroi se sapessero resistere alla tentazione di passare da stipendi di 4-10 mila lire a guadagni di 15, 20, 30 mila lire che possono ottenere come ragionieri di società anonime, di ditte private, come consulenti dei contribuenti contro la finanza. Quelli che rimangono fedeli allo stato – e ve ne sono ancora dei valorosi, i quali finiranno per andarsene – sono assolutamente impotenti a far fronte alla valanga di lavoro caduta su di essi. I vantati gettiti dell’imposta sui sopra profitti sono una illusione. Essi sono stati ottenuti a prezzo di abbandonare a se stesse le imposte preesistenti, il cui gettito si è irrigidito. Un presidente di commissione delle imposte mi scrive:

«Anche in questa regione così intensamente produttiva, l’agente superiore delle imposte ha appena ultimato l’accertamento dei sopraprofitti pel 1916 e si accinge a quelli del 1917! E, nonostante la sua eccezionale diligenza, nulla o quasi nulla fa pei redditi ordinari, tantoché la commissione mandamentale, ch’io presiedo, da molti anni è perfettamente inoperosa per assoluta mancanza di ricorsi. Anche la revisione dei fabbricati, che era stata provvidamente iniziata per l’enorme incremento verificatosi in questi paesi di villeggiatura, è stata completamente sospesa».

Si attui domani, come dovrà essere attuata, la riforma Meda; ed i funzionari dovranno abbandonare i sopraprofitti e concentrarsi sulla imposta globale sul reddito. Ne caveremo qualche centinaio di milioni; ma, se non provvediamo ad arricchire e ringiovanire le file dei funzionari accertatori, saranno denari rubati alle imposte esistenti, il cui gettito, se curato a dovere, dovrebbe essere doppio e triplo di quello d’oggi.

La imposta straordinaria sul patrimonio, annunciata dal governo, sarà un inganno elegante, una manipolazione elettorale demagogica, se non sarà preceduta da una riorganizzazione degli uffici. Senza di questa, quel tanto che darà la patrimoniale straordinaria sarà ottenuto a spese della complementare sul reddito o delle imposte normali; né potrà servire ai fini di riscatto del debito pubblico e dei biglietti circolanti in eccedenza.

Lo stesso si ripeta per gli altri rami della pubblica finanza. L’imposta successoria, pure colle tariffe attuali, già enormi, potrebbe rendere il doppio. Ma come potrebbero riuscire a ciò i ricevitori del registro, oberati da una infinità di attribuzioni, di tasse e tassette, costretti a lavori materiali, la voglia di far bene sul serio e fanno dettare ad essi lettere, in cui si sente l’ansia di chi vede il molto che potrebbe fare a pro dello stato e lo scoraggiamento di chi non può far nulla?

Invece di creare nuovi monopoli e nuove imposte di produzione, perché non si cura e non si riorganizza il corpo dei verificatori tecnici di finanza, a leggere il cui giornale di classe ed a sentire i cui rappresentati si acquista la convinzione che le imposte esistenti di produzione potrebbero fruttare, invece di 500 milioni, forse 800 e più?

Nelle dogane, il compito dei finanzieri è reso inutilmente arduo da una tariffa complicatissima, la quale minaccia di diventare ancora più complicata con le specificazioni a scopo protezionistico che commissioni e ministro vanno a gara ad annunciare. Semplificare la tariffa, ridurre il numero delle voci, dare ai dazi carattere prevalentemente fiscale ed elevare la capacità tecnica e la posizione dei finanzieri incaricati di applicare la tariffa: ecco le condizioni più sicure di un elevamento nel gettito di questo ramo di tributi.

Parecchie sono le condizioni le quali debbono essere osservate affinché questa prima e più grande riforma tributaria raggiunga il suo intento.

Se in molti rami dell’amministrazione pubblica ed anche di quella finanziaria gli impiegati sono troppi, in altri, ad esempio nelle imposte dirette, occorre aumentare il numero dei funzionari. È assurdo, stravagante che si crei una nuova imposta complementare sul reddito o se ne istituisca una straordinaria sul patrimonio mantenendo invariato il numero dei funzionari esistenti. Più che un lavoro per volta non si può fare; più di sette ore al giorno la massa degli impiegati non rimane in ufficio. Il tempo dedicato all’imposta nuova è sottratto alle vecchie. Creare nuovi tributi senza adeguati organi per applicarli è un pestar l’acqua nel mortaio.

I nuovi funzionari debbono essere reclutati con severità di criteri. Non basta assumere altri 400 o 500 agenti delle imposte. Se non qualificati, se privi di preparazione giuridica ed economica, costoro apparterranno al vecchio tipo degli aguzzini dei contribuenti e faranno più male che bene. Bisogna attirare a questa, come alle altre amministrazioni pubbliche, i migliori giovani delle classi colte dello stato.

Perciò bisogna rimunerare adeguatamente i vecchi funzionari come le nuove reclute. Gli stipendi pagati dallo stato possono essere, per la maggiore dignità e sicurezza dell’ufficio, minori degli stipendi privati. Ma non smisuratamente minori. Non si possono dare 3.000 lire a chi fuori guadagna 6.000; né 10.000 a chi agevolmente guadagnerebbe 20.000 lire nelle imprese private. Facendo così, allo stato giungono solo gli scarti, i quali si lamentano sempre e costano moltissimo in proporzione alla scarsa resa.

Perciò ancora, bisogna adeguare gli stipendi alle funzioni. In nessun ufficio occorre che le teste direttive siano molte. Dove sono troppi a comandare, nasce la confusione. Ma le poche teste veramente dirigenti e produttive debbono essere altrimenti pagate degli amanuensi. Adesso accade che in certi uffici delle imposte, funzionari che per tutta la vita non hanno fatto mai altro e non sarebbero capaci mai di far altro che ricevere e protocollare reclami e denunzie di contribuenti o compilar ruoli, sono pagati alla stessa stregua, e, se più anziani, maggiormente dei funzionari produttivi che scoprono ed accertano milioni di materia imponibile. Se il governo recluterà 500 nuovi agenti delle imposte, ma poi, avendo scoperto chi tra essi deve protocollare reclami e chi deve deciderli, li pagherà alla stessa stregua, farà più male che bene. Gli accertatori saranno assorbiti dalle industrie private e rimarranno i protocollisti. Anche questi sono necessari ed anch’essi debbono essere pagati decorosamente; ma immagino che essi medesimi nell’intimo della loro coscienza giudicano strano di essere pagati alla stessa stregua dei colleghi veramente produttivi per l’erario.

Bisogna dunque non solo saper pagare meglio, ma anche saper premiare i migliori. Non si può ad essi dare, sempre parlando degli agenti delle imposte, una provvigione in rapporto ai redditi accertati. Ciò sarebbe odioso, provocherebbe ingiustizie contro i contribuenti, toglierebbe ai funzionari il nome e l’abito di veri magistrati tributari. Ma il capo del servizio dovrebbe avere a sua disposizione un fondo cospicuo, proporzionato forse al gettito complessivo dei tributi diretti in tutto lo stato, da distribuire fra i diversi uffici locali delle imposte. Il criterio della ripartizione dovrebbe essere complesso: la produttività delle imposte sia in senso assoluto, sia, e forse più, in proporzione relativa alla difficoltà – ben nota ai pratici – degli accertamenti nelle diverse regioni; la mancanza di reclami fondati daparte dei contribuenti, la quale è indice della correttezza con cui i funzionari hanno saputo applicare la legge; la importanza delle proposte pratiche e concrete di riforma delle leggi vigenti provenienti dai funzionari esecutivi, le quali siano giudicate opportune dall’amministrazione, dietro parere, come propone il progetto Meda, della commissione centrale delle imposte dirette; la importanza delle economie ottenute nella gestione del servizio. Questo è un punto della massima importanza. Molte operazioni materiali, di copia, di compilazione di ruoli, ecc., non occorre siano affidate ad impiegati di ruolo, i quali debbono far carriera e costano un occhio del capo. Non è una assurdità pagare 500 o 600 lire al mese ad un semplice amanuense, solo perché è anziano? Invece di sprecare i denari in così malo modo, si diano le 6000 lire al capo ufficio, coll’obbligo della resa dei conti. Saprà ben egli trovare una signorina, un giovanotto felici di ricevere 100 o 150 lire al mese, supponiamo anche 200, i quali faranno un lavoro ugualmente ben fatto. Il risparmio dovrebbe essere per una parte, un terzo od un quarto, restituito all’erario e per la parte maggiore, due terzi o tre quarti, dato in premio al capo ed ai suoi collaboratori.

Senza dubbio, ciò contrasta ad una massima fondamentale dell’amministrazione italiana: che è la sfiducia, la quale fa ritenere capaci di concussione e di peculato tutti i pubblici funzionari, dal direttore generale all’ultimo usciere. Massima pestifera, la quale non impedisce le concussioni e produce solo controlli innumerevoli ed ingombranti, attraverso a cui i ladri passano con facilità ed agli onesti vien tolta la capacità di agire. Ad essa bisogna sostituire un’altra massima: se un funzionario è disonesto o sospettato di ladrerie e di corruzione, lo si licenzi; ma si abbia fiducia in coloro i quali sono conservati in ufficio. Più ancora dei compensi pecuniari, giova, a mantenere salda la compagine delle pubbliche amministrazioni, la fiducia, l’elogio opportuno dato ai migliori, la parola incoraggiante del ministro o del capo servizio fatta giungere a chi ha bene meritato del paese. Se un capo non conosce ad uno ad uno i suoi funzionari e non sa stimolarli, incoraggiarli, premiarli, quegli non è degno del suo posto. Creare questo ambiente di fiducia e di emulazione, ecco uno dei mezzi principali per rinnovare la burocrazia e renderla atta al suo gravissimo compito.