La doppia imposizione nel pensiero del Comitato scientifico della Società delle Nazioni

«Rivista bancaria », 1923, pp. 491-505

I.

Il Comitato finanziario della Società delle Nazioni, incaricato di studiare l’argomento della doppia imposizione, decise nel settembre 1921 di confidare ad alcuni economisti, appartenenti a diversi Stati, la elaborazione di un rapporto su tale problema.

I termini del questionario sono stati fissati nel marzo 1922 da una sottocommissione del Comitato finanziario.

Dopo aver scambiato le loro vedute per corrispondenza, gli esperti scelti da tale comitato e cioè il prof. Bruins, dell’Università Commerciale di Rotterdam, il prof. Einaudi, dell’Università Columbia di New York e Sir Josiah Stamp, K. B. E., dell’Università di Londra, si radunarono a Ginevra nel marzo 1923, redigendo un rapporto che è stato ora pubblicato dalla Commissione Economica e Finanziaria della Società delle Nazioni. Il prof. Einaudi, impossibilitato ad intervenire a Ginevra, discusse e diede il consenso per iscritto al rapporto stesso.

Il rapporto si divide in tre parti, di cui la prima parte tratta delle conseguenze economiche della doppia imposizione internazionale; la seconda dei principii generali che regolano la competenza internazionale in materia d’imposizione; la terza, infine, applica alla legislazione i principii stabiliti nelle parti precedenti.

Conseguenze economiche della doppia imposizione internazionale

Il primo quesito posto al comitato era il seguente:

Quali sono le conseguenze economiche della doppia imposizione dal punto di

vista:

1)    Della equa distribuzione dei carichi fiscali;

2)    Della influenza che essa esercita sulle relazioni economiche e sulla libera circolazione del capitale;

3)    E in quale misura queste conseguenze sono simili nelle diverse categorie di casi generalmente conosciuti sotto il titolo di doppia imposizione.

La trattazione che il Comitato ha fatto dei problemi posti al primo quesito ha un carattere prevalentemente teorico.

Un primo punto, che un esame attento del problema mette in luce riguardo alle conseguenze economiche prodotte dall’applicazione di una nuova imposta o dal considerevole aumento di un’imposta vecchia, è quello della differenza esistente fra la situazione del capitale già impiegato dalla straniero nel paese prima della nuova imposta e quella del capitale impiegato dopo l’applicazione della nuova imposta.

Per le imposte le quali esistevano già nel momento in cui l’impiego di capitale è stato effettuato, non si può parlare di «gravame»: più che un gravame, l’imposta esistente è un ostacolo che impedisce la libertà di movimento dei capitali da un paese all’altro.

Certamente il fatto di non poter impiegare il capitale così profittevolmente come sarebbe accaduto se tale ostacolo non fosse esistito, può far ritenere che anche l’ostacolo sia un gravame. In tal caso sarebbe un gravame il dazio doganale che ostacola l’entrata ad un industriale, il quale cercasse per la prima volta di esportare i suoi prodotti in un determinato paese; ma la sua situazione sarebbe ben diversa da quella di un esportatore il quale, avendo un commercio avviato, si vedesse disturbato nella sua operazione da una nuova tariffa seriamente contraria alla prosecuzione dei suoi traffici; è più logico parlare di gravame in questo secondo caso, che non nel primo.

Evidentemente, quando una nuova imposta è decretata dopo che l’impiego è stato effettuato, il professore del capitale, già impiegato alla data in cui l’imposta è entrata in vigore, deve sopportare tutto intero il carico della nuova imposta, in quanto questo riduce il reddito del suo impiego. D’altra parte, se il capitalista tenta di vendere, il prezzo del suo titolo nel mercato internazionale è ridotto in proporzione corrispondente al gravame da cui è colpito. Si tratta adunque di un gravame in tutta l’accezione del termine.

Nel caso invece in cui un nuovo impiego è studiato dopo lo stabilimento dell’imposta, il capitalista tiene conto di questa e non effettua l’impiego se non può ritrarne un reddito conforme al saggio in uso sul mercato internazionale.

Per conseguenza chi sopporta il gravame dell’imposta, o le conseguenze del gravame, è il paese il quale ha stabilito l’imposta.

D’altro canto, la distinzione tra gravame per le nuove imposte e ostacolo per le vecchie imposte non è così netta come potrebbe sembrare dalla enunciazione ora fatta. Il capitalista il quale è stato colpito, dopo effettuato l’impiego, da una nuova imposta, o il quale ha veduto altri capitalisti posti in questa situazione, non terrà soltanto conto, nel decidersi a fare nuovi impieghi, della imposta esistente, ma altresì dei maggiori gravami che potranno nascere da nuovi tributi e dall’inasprimento di quelli esistenti, assicurandosi con un premio sull’interesse contro il rischio della imposta avvenire.

L’imposta-gravame stabilita contro i nuovi impieghi tende ad elevare il saggio dell’interesse nei paesi importatori di capitali, i quali hanno stabilito l’imposta. L’elevazione del saggio dell’interesse ritarderà inevitabilmente il progresso economico ed eserciterà effetti complessi sulle varie parti della popolazione. L’elevazione del saggio dell’interesse aumenterà i costi di produzione ed imporrà così un carico supplementare al consumatore. Parimente, l’elevazione del saggio dell’interesse tenderà a deprezzare i valori capitali di tutti i titoli emessi nel paese importatori di capitali danneggiando così tutti i possessori attuali dei titoli.

L’imposta la quale colpisce i capitali esteri impiegati nel paese esercita, d’altro canto, una influenza diversa, a seconda si tratti di obbligazioni, o di azioni. Le obbligazioni sono colpite in pieno per tutta la durata della loro vita residua; le azioni troveranno invece nei dividendi più elevati, conseguenti alla elevazione del saggio d’interesse, un qualche compenso alla nuova imposta.

Come conclusione generale delle osservazioni che sono state brevemente riassunte fin qui, si può dire che le lagnanze contro la doppia imposizione internazionale presentano tanto maggior urgenza ed importanza quanto più si tratta di imposta nuova, o di inasprimenti recenti di un’imposta antica. Più invero l’imposta ha origine antica, meno essa presenta realmente il carattere di un’imposta. I beni in cui il capitale estero si era investito hanno in questo ultimo caso verosimilmente cambiato di mano in seguito a vendite ed il carico è stato ammortizzato; o, per il gioco abituale delle forze economiche, il detentore si è a poco a poco adattato al carico e questo è diventato più sopportabile.

Alla regola generale, per cui l’imposta sui capitali esteri viene rigettata sul paese che l’ha stabilita, non bisogna solo apportare la riserva relativa all’antichità o alla novità dell’imposta, ma fa d’uopo tener conto di limitazioni, le quali ostacolano l’azione in pieno del principio medesimo.

Tra queste limitazioni, il Comitato ha ritenuto degne di menzione le seguenti:

1)    Ignoranza dei capitalisti. Elemento questo reale, ma di cui non conviene esagerare l’importanza. I capitalisti, i quali impiegano i loro risparmi in paesi stranieri, appartengono alla categoria più avveduta della loro classe e se taluno di essi si avventura storditamente nei paesi stranieri senza tener conto dei carichi esistenti o prevedibili, vi saranno d’altro canto risparmiatori i quali esagerano l’importanza dei pericoli medesimi; si può supporre che l’azione contraria di questi due fattori venga ad eliminarsi e che il risultato è molto differente da quello che si otterrebbe, se tutti i capitalisti si orientassero secondo dati numerici precisi.

2)    Impiego di capitali in intraprese già esistenti.

Se un capitalista possiede un’impresa in attività, la quale esiga assolutamente capitale nuovo affinché possa essere evitata la perdita dell’antico, non si può dire ch’egli sia libero di importare o di non importare capitali nel paese che ha stabilito un’imposta nuova, o cresciuta l’imposta vecchia; in tale caso egli potrà essere costretto non solo a superare un «ostacolo» nel senso sopra definito, ma bensì un vero e proprio «gravame».

3)    Impieghi terrieri. Questi impieghi costituiscono una categoria differente dagli altri, in quanto ché essi rappresentano un impiego in fitti «marginali» e quindi l’astensione eventuale dei capitalisti esteri dall’impiego nel paese a causa di nuove imposte non ha un’influenza sull’ammontare del reddito che si può ricavare dalla terra. Tuttavia l’imposta, esercitando una influenza al rialzo sul saggio dell’interesse, ossia sul saggio di capitalizzazione dei redditi fondiari, i valori della terra saranno necessariamente depressi dal nuovo tributo.

Può darsi perciò che l’influenza dell’astensione dei capitalisti esteri sia meno accentuata per i prezzi della terra, che per i prezzi dei titoli mobiliari; ma trattasi di una lieve differenza, la quale non può portare a rilievi importanti d’indole pratica.

4)    Quando l’imposta è progressiva, come può venire ammortizzata? Può darsi che in un mercato complesso, composto di parecchi compratori e venditori assoggettati a tassi variabili d’imposizione, si verifichi un ammortamento per una somma equivalente al più alto denominatore comune di imposizione che sopportano tutti i capitalisti intervenuti sul mercato. Forse l’ammortamento può dirsi piuttosto uguale alla frazione dell’imposta che rappresenti, per così dire, il centro di gravità, la media aritmetica, della domanda di tutti i compratori che partecipano al mercato; di guisa che, se non ci troviamo in presenza di un compratore ricco, più un certo numero di compratori relativamente poveri, il saggio dell’ammortamento sarà più vicino al saggio minimo, che se noi ci trovassimo di dinanzi ad un certo numero di compratori ricchi e ad un piccolo numero soltanto di compratori di fortuna media.

Il livello dell’ammortamento non coincide necessariamente, nei paesi i quali hanno un’imposta normale base ed un’imposta complementare aggiunta, con l’imposta normale soltanto.

Se così fosse, si dovrebbe arrivare alla conclusione inammissibile che l’ammortamento possa essere limitato negli Stati Uniti all’8%, in Inghilterra al 25%, e che esso non esista affatto in Germania, semplicemente perché i metodi amministrativi di progressività variano nei tre paesi. I capitalisti, i quali si trovano al di sotto del punto di capitalizzazione, godono di un beneficio, ovvero di una vera e propria rendita imposizionale.

5)    Casi in cui l’imposta è inferiore alla differenza tra il saggio d’interesse nei due paesi.

Se nel paese che stabilisce l’imposta, il saggio di rendimento dei capitali è del 10%, i capitalisti esteri, che nei loro paesi ottengono un reddito soltanto dell’8%, potranno continuare nelle esportazioni nel primo paese, anche quando questo stabilisca un’imposta del 10%. Sebbene però l’imposta non impedisca l’importazione dei capitali esteri, essa costituisce su di essi un gravame, perché ne riduce il rendimento dal 10 al 9%. Quando si parla di differenza nei saggi di rendimento, bisogna però supporre che essa sia una differenza effettiva e non un premio di copertura di un rischio, o il risultato di ignoranza dei capitalisti, o di altri fattori che impediscono (manca testo).

6)    Limitazione dovuta alla mobilità dei capitali ed effetti dell’offerta sulla situazione del mercato.

Possono invero esistere eccezioni al principio generale, dovuti a condizioni anormali connesse con la mobilità dei capitali e con la quantità degli impieghi disponibili.

Riassumendo, si può concludere:

1)    che nella maggior parte dei casi lo stabilimento di un’imposta nuova o più pesante è più dannosa per i capitalisti esteri, di cui i capitali sono già investiti;

2)    che, sotto riserva di alcune limitazioni, lo stabilimento di questa imposta distoglie i non residenti dal fare nuovi impieghi, a meno che le condizioni offerte dal paese mutuante sia di natura tale da permettere di rigettare effettivamente il carico dell’imposta sul paese che la istituisce.

II.

Principii generali i quali regolano la competenza internazionale in materia d’imposta

Alla teoria dello scambio, la quale discendeva dal principio del contratto sociale e prendeva le due forme della teoria del costo e di quella del vantaggio o beneficio dei pubblici servizi, la dottrina moderna ha sostituito la teoria della capacità contributiva, ed in base a questa teoria bisogna giudicare quale sia il momento in cui l’imposta è dovuta allo Stato, intendendo per «momento» l’insieme delle circostanze le quali mettono in luce la capacità a pagare del contribuente.

Questi momenti si possono classificare nella maniera seguente:

a)    Sudditanza politica. – Il cittadino è considerato soggetto alle imposte del proprio Stato, quantunque egli viva all’estero. Questo legame nei tempi moderni è diminuito considerevolmente di importanza; quando la vita di un cittadino si svolge completamente, o quasi, all’estero, i suoi interessi economici riguardano la sua nuova madre-patria ed il sentimento di appartenenza al paese di origine si può considerare quasi completamente obliterato. Il principio della sudditanza politica non può formare adunque la base pratica di un sistema di tassazione.

b)    Neppure è adatto il principio della semplice residenza. Il fatto casuale di capitare a trovarsi in uno stato o in una città quando un’imposta è dovuta, non è sufficiente ragione per obbligare il contribuente a pagare l’imposta in funzione di tutti i suoi redditi.

c)    Più diffuso è il principio del domicilio, o della residenza permanente. Coloro i quali permanentemente od abitualmente risiedono in una località, dovrebbero indubbiamente contribuire alle sue spese. Tuttavia tale principio è insufficiente, quando la proprietà è posseduta, in notevole parte, da forestieri. L’amministrazione potrebbe disporre di entrate insufficienti ed al contrario uno Stato si arricchirebbe a spese dei vicini, quando la popolazione residente ricavasse i suoi redditi da fonte estranee. Inoltre i proprietari di titoli o di fondi rustici ed urbani, residenti altrove, non possono essere completamente liberati da obblighi verso lo Stato da cui essi ricavano i redditi.

d)    La situazione della fonte del reddito è fino a un certo punto legittima condizione di tassazione: colui che possiede in un luogo è sempre stato considerato debitore d’imposta al governo della città, o dello stato in cui la proprietà è situata. Tuttavia tale principio è divenuto inadeguato, quando cominciarono a prevalere i moderni sistemi di tassazione dei redditi, sicché, rispetto a questi, si dovette cominciare a parlare non di situazione, ma di origine del reddito o ricchezza.

Fondendo insieme le due regole principali, che sono quella del domicilio e quella della situazione od origine, noi possiamo considerarle come parte di un principio più generale, che si può chiamare della sudditanza economica. Il contribuente dovrebbe pagare in ognuna delle unità statali o municipali in concorrenza tra di loro, a norma del suo rispettivo interesse economico, ossia della sua quota parte di sudditanza economica ad ognuna delle unità politiche ed amministrative.

La soluzione ideale del problema sarebbe che tutta la capacità contributiva dell’individuo fosse chiamata a pagare, ma che dovesse essere tassata una sola volta, frazionando il debito secondo i distretti di tassazione, a norma del relativo interesse in ciascuno.

La dottrina della pertinenza economica ha finito per essere teoricamente accettata da tutti, in rapporto alle imposte ordinarie sulla proprietà e sul reddito. Qualche maggiore difficoltà si è rilevata rispetto alla imposta successoria. Ma, se bene si riflette, tanto se l’imposta gravi l’asse, come se colpisca la quota ereditaria non esiste oramai più un rapporto diretto tra il concetto di imposta successoria e quello di tassa pagata in corresponsione di un vantaggio particolare reso dal governo. L’imposta successoria è un complemento della imposta ordinaria sui redditi e sul patrimonio, complemento che viene rinviato ad un’epoca nella quale il pagamento medesimo sia il più conveniente per il contribuente. Quindi deve seguire la parte comune delle altre imposte sul reddito e sul patrimonio. Il principio della sudditanza economica poggia su tre fondamentali considerazioni: luogo dove la ricchezza è prodotta o originata; luogo in cui la ricchezza è posseduta o localizzata; luogo della disponibilità della ricchezza; disponibilità che si può intendere in due sensi, a seconda che si bada al luogo dove si può esercitare il diritto alla ricchezza, od al luogo in cui si consuma o si dispone della ricchezza stessa.

I diversi paesi, a seconda del proprio sviluppo economico e finanziario, hanno applicato via via tutti i vari punti di vista per determinare il momento della tassazione e possono a questo riguardo dividersi, all’ingrosso, in tre categorie: 1a. Quelli il cui sistema fiscale non va al di là dello stadio delle imposte separate sulle cose e sui differenti oggetti di ricchezza, come la Francia e il Belgio prima della guerra con le loro imposte reali, e gli Stati germanici con le «Ertragssteuern»; 2a.

Quelli che hanno un sistema di imposte sulle diverse specie della ricchezza, il che si risolva in un sistema d’imposta sul reddito totale, completato da un’imposta sulla ricchezza e sul reddito totale; come, ad esempio, la Francia attualmente, e l’Italia, secondo la legge del 1919, la cui applicazione è stata proposta indefinitamente; 3a. Gli Stati, i quali hanno un’imposta vera e propria sul reddito come loro principale fonte di entrata, come, ad esempio, gli Stati Uniti, la Germania, la Gran Bretagna e l’Olanda. Si classifica in questa categoria anche la Gran Bretagna, perché l’esistenza delle categorie ha un’importanza semplicemente amministrativa e le categorie non hanno esistenze separate, eccetto che come parti del tutto. È evidente che in uno Stato, il quale faccia parte della terza categoria, non esiste il reddito degli stati separati durante cui si produce la ricchezza, il reddito essendo accertato soltanto alla fine delle diverse operazioni economiche. Bisogna accertarlo in quel punto e in seguito distinguere questo profitto nelle varie fasi attraverso cui esso è passato.

Operazione difficilissima e che nessun paese ha tentato di attuare completamente.

All’altro estremo noi abbiamo i paesi nei quali la ricchezza è originariamente prodotta, come, ad esempio, i paesi dei tropici e quelli semplicemente agricoli, in cui si vede solo l’inizio della produzione. Gli Stati di questo genere non potrebbero attendere la fine del ciclo produttivo per vedere se il reddito è stato effettivamente prodotto. Se essi vogliono vivere, devono assumere il reddito nel momento in cui i prodotti del suolo lasciano i loro confini, senza preoccuparsi della sorte che attenderà quei prodotti nei momenti successivi.

Le differenze tra le varie legislazioni rispetto ai diversi momenti che possono essere assunti per la tassazione, non solo hanno riguardo alle fasi differenti di sviluppo economico e di evoluzione dei sistemi finanziari ma si riferiscono altresì alla diversa qualità dei redditi da assoggettarsi ad imposta. Altro sarà, ad esempio, il punto di vista sotto cui dovrà farsi la ripartizione, tra i diversi Stati, di un’imposta sui terreni e sulle case, da quello in cui deve farsi la ripartizione delle imposte sugli stabilimenti commerciali ed industriali, sugli oggetti mobili, sui titoli di credito, sui redditi di lavoro e professionali. La terra, e tutto ciò che, per la sua natura fissa, ha dei legami con questa, tende ad essere tassata più secondo il criterio della sua situazione originaria, che non a norma di quello del domicilio del professore; mentre invece evidentemente i redditi professionali non hanno luogo oggettivo d’origine, ma si localizzano nel luogo di domicilio del contribuente. Tra questi due estremi talvolta riesce difficile di poter determinare senz’altro quale dei due principi concorrenti – origine del reddito, o domicilio del contribuente – debba essere prescelto.

Ad esempio, se prendiamo in considerazione i crediti ipotecari, noi potremo osservare, ove si tratti d’imposta sul patrimonio, che l’elemento preponderante sembra essere quello del luogo in cui sono posti i terreni o gli stabili su cui è stata accesa l’ipoteca è accesa allo scopo di migliorare i terreni agricoli, o di costruire case; e per conseguenza la ricchezza o valore della proprietà cresce nel luogo in cui è situato l’oggetto sottoposto ad ipoteca; sicché il luogo stesso può essere giustamente considerato come l’elemento preponderante per decidere per la localizzazione di un’imposta patrimoniale. Ma quando invece si tratta di un’imposta sul reddito, l’elemento preponderante diventa quello del luogo dove risiede il creditore, il quale percepisce gli interessi ipotecari e dove questi entrano a far parte del reddito soggetto ad imposta.

Il Comitato, per ognuna delle categorie di ricchezza, ha valutato secondo criteri approssimativi e prudenziali quale sia il momento prevalente ed ha costruito una tabella, dalla quale il momento stesso risulta a colpo d’occhio:

In riassunto, tutte le ricchezze materiali comprendenti le cose immobili e le cose mobili tangibili – ad eccezione del denaro, dei gioielli e del mobilio – sarebbero assegnate completamente e prevalentemente al luogo di origine. Tutta la ricchezza immateriale, ad eccezione dei crediti ipotecari, per quanto si riferisce all’imposta patrimoniale, sarebbe assegnata completamente al luogo del domicilio di residenza permanente.

Sarebbe certamente troppo complicata una ripartizione esatta, per ogni categoria di ricchezza, nei rispetti dell’origine e del domicilio; ma un certo grado approssimativo di giustizia potrebbe esser raggiunto quando tutte le categorie della prima specie fossero completamente destinate a tassazione nel luogo di origine, e per tutte quelle della seconda specie la tassazione avvenisse nel luogo del domicilio.

Ciò che ogni paese perde in un caso, lo guadagnerebbe all’ingrosso nell’altro, raggiungendosi inoltre il vantaggio addizionale di una comparativa semplicità.

III

Applicazione dei principi precedenti al problema

della doppia tassazione

Si può notare anzitutto che qualunque siano i sistemi i quali possono essere teoricamente consigliati allo scopo di evitare la doppia tassazione, i governi sono profondamente dominati dal desiderio di stabilire imposte sui forestieri: è istintivo nei governi di trattare l’origine del reddito come il punto di primaria importanza e la residenza di colui che percepisce il reddito come di importanza secondaria: se l’origine o la sorgente del reddito si trova entro i confini di un paese, si assume che questo paese abbia il diritto originario di tassazione su questo reddito, quantunque esso vada a favore di qualche persona residente all’estero. Vi possono essere qua e là riserve: ma questo è il principio istintivo fondamentale. Da ciò discende la conseguenza che, quando si tratta di evitare la doppia tassazione, i governi sono preparati ad abbandonare la residenza piuttosto che l’origine, come fondamento del loro diritto di tassare.

La preferenza data all’origine, è tutt’uno con l’istinto comune che le imposte sono pagate piuttosto dalle cose, che dalle persone. Ma vi sono fatti ugualmente importanti, i quali ci fanno dubitare della ragionevolezza dell’idea dell’origine. Essa conduce direttamente alla conseguenza che i paesi creditori dovrebbero nell’insieme sopportare le perdite più grosse derivanti dalla necessità di evitare la doppia tassazione e che i paesi debitori, in complesso, non dovrebbero contribuire in nulla a questo scopo.

Però, appena si tratta dei nuovi investimenti, il principio dell’origine immediatamente è abbandonato. Ad esempio, negli ultimi anni, numerosi Stati hanno cercato di ottenere prestiti sul mercato monetario britannico; l’Australia, la Nuova Zelanda, la Francia ed il Brasile. Tutti questi Stati hanno creduto opportuno di esentare il reddito dei titoli emessi all’estero da ogni imposta presente e futura da parte dello Stato mutuatario.

L’Inghilterra medesima quando dovette, durante la guerra, emettere prestiti all’estero, offerse i suoi titoli di guerra, alle persone non residenti in modo permanente, in esenzione di qualsiasi imposta interna.

Questi esempi precisi dimostrano, se ve ne fosse di bisogno, la verità del principio generale per cui il mutuante riversa sul paese debitore l’onere dell’imposta e si stende in quest’ultimo.

La stessa ragione per la quale i paesi debitori hanno creduto necessario di esentare i titoli acquistati da forestieri, dovrebbe indurre ad usare il medesimo concetto a favore dei propri sudditi i quali hanno bisogno di cercare denaro all’estero. Anche in questo caso il fondamento della esclusione dall’imposta è il medesimo: l’opportunità di non ostacolare l’importazione dei capitali esteri nel proprio paese, quando il paese stesso ne ha bisogno.

Fatte queste premesse intorno alle ragioni istintive della preferenza per il principio dell’origine del reddito e delle ragioni economiche per le quali il principio medesimo è in via di abbandono, quali sono le alternative possibili nel fare giusta parte alla residenza dei paesi d’origine e dei paesi di residenza?

Quattro paiono essere le alternative:

1)    Il metodo della deduzione per i redditi provenienti dall’estero. Un paese, cioè, può dedurre dall’imposta dovuta dai suoi residenti ogni imposta pagata da essi sul loro reddito proveniente dall’estero. Tal metodo, il quale fa ricadere l’intero onere dell’aumentata imposta nei paesi debitori sopra il paese creditore, è opposto alla pratica generale osservata dai governi esteri quando emettono i loro prestiti. Se tal metodo fosse osservato, nessun governo avrebbe necessità di esentare dalle imposte i titoli acquistati da capitalisti non residenti, ben sapendo che l’imposta finirebbe per cadere sullo Stato creditore. È dubbio se i paesi creditori, come gli Stati Uniti, la Gran Bretagna e l’Olanda possano consentire a mettere i loro tesori alla mercé degli imprevedibili aumenti di imposta da parte dei governi esteri debitori.

2)    Il metodo della esenzione per i redditi esportati all’estero. Questo principio è l’inverso del precedente. Il paese d’origine del reddito dovrebbe esentare tutti i capitalisti non residenti dall’imposta stabilita sul reddito ricavato da fonti situate entro i propri confini, riconoscendo che il paese il quale ha bisogno del denaro altrui non può con successo tassare lo straniero. Il sistema avrebbe per effetto di aumentare il flusso del capitale dall’estero e lo sviluppo delle regioni meno favorite.

3)    Il metodo della ripartizione dell’imposta. È possibile ripartire imposte specificatamente indicate tra il paese d’origine e quello di residenza. Un americano, il quale abbia investito capitali in Inghilterra e paghi ivi il 25% d’imposta, potrebbe ricuperare il 12  dal governo britannico e dovrebbe essere gravato nel suo proprio paese da un saggio d’imposta uguale alla metà di quello normale ivi stabilito. Il metodo empirico è soggetto in parte alle stesse obbiezioni che si possono fare contro il primo principio.

4)    Il metodo della classificazione e della attribuzione delle sorgenti di reddito ai diversi paesi. Per mezzo di convenzioni, il paese d’origine potrebbe applicare le sue imposte specificatamente e completamente a particolari classi d’investimento, come, ad esempio, al reddito della terra, delle case e delle ipoteche sulla proprietà immobiliare, esentando invece i non residenti dall’imposta sui redditi derivati dalle industrie e dai commerci e relativi titoli. Il paese di residenza ammetterebbe la deduzione dell’imposta estera dalla sua imposta sul reddito del residente riguardo a queste fonti di reddito, ma imporrebbe le altre fonti completamente. Il paese d’origine conserverebbe al completo le sue imposte specifiche. Sarebbe necessario dare al paese di residenza facoltà di tassare tutte le sorgenti di reddito, eccezione fatta per alcune esenzioni bene specificate; così i limiti del suo obbligo a restituire l’imposta sarebbero facilmente determinati ed il contribuente sarebbe in grado di dedurre certe imposte specificate sulla proprietà immobiliare da lui posseduta. potrebbe essere desiderabile imporre qualche limite alla facoltà del paese d’origine di stabilire imposte eccessivamente elevate, le quali indebitamente potrebbero depauperare il Tesoro del paese di residenza.

Se questi quattro principi non sono difficili a determinare in generale, non è agevole poi farne l’applicazione ai diversi tipi d’imposta che nei paesi moderni sono applicate. Cominciamo, ad esempio, dall’imposta di successione e da quella patrimoniale.

In alcuni paesi il fondamento dell’imposta di successione è ancora il fatto del trasferimento; sicché potrebbe essere giustificato per questi paesi pretendere che le imposte di successione sono riserbate al paese in cui si verifica il trasferimento. Tuttavia non si può dire che nella economia moderna il luogo del trasferimento abbia importanza; neppure lo ha il fatto puramente accidentale che i titoli facenti parte di un’aperta successione siano depositati in una cassetta di sicurezza situata in un paese piuttostoché in un altro.

Eliminati questi due elementi accessori, si può dire che la quota dell’imposta, la quale grava sulla proprietà immobiliare e sui beni mobili assimilati per destinazione a quelli immobili, comprese le ipoteche, deve spettare al paese in cui l’immobile è situato, mentre invece la proprietà immobiliare – e specialmente quella consistente in titoli pubblici e privati – deve essere assegnata al paese di residenza del defunto.

Il metodo da seguirsi dovrebbe essere il 4), sopra indicato; ma potrebbe darsi che le difficoltà di ripartizione dell’asse ereditario tra i diversi paesi fossero talmente grandi da consigliare di ricorrere ad un metodo empirico di frazionamento, simile al metodo terzo. Si risparmierebbe così molte discussioni accademiche ed i risultati potrebbero essere più immediatamente pratici.

Ad ovviare alle difficoltà non piccole, che con qualunque metodo adottato sorgerebbero, il Comitato suggerisce il seguente piano. Il paese di residenza dovrebbe applicare all’intero asse ereditario il saggio suo proprio d’imposta, e dovrebbe quindi dedurre dalla somma così pagabile l’ammontare dell’imposta effettivamente prelevata sulla parte dell’asse situata nel paese d’origine, purché l’ammontare così dedotto non ecceda la somma che sarebbe stata prelevata sulla medesima parte dell’asse, se fosse stata situata nel paese di residenza.

La regola è applicata soltanto se esiste un ufficio comune per lo scambio di informazioni sugli assi ereditari e sulla loro composizione. La Lega della Società delle Nazioni potrebbe agire come organo per lo scambio di informazioni.

Il sistema ora delineato per l’imposta di successione potrebbe venire applicato ad altre forme di tassazione della ricchezza, come i prelievi sul patrimonio, le imposte generali patrimoniali, le imposte reali francesi ed italiane sulla terra, sulle case, sui prodotti e sugli affari.

Ma i problemi più importanti sorgono rispetto all’imposta sul reddito nella sua forma più moderna, come esiste nella Gran Bretagna, negli Stati Uniti e nella Germania.

La discussione si applica altresì a quella parte dell’imposta francese sui redditi, che è conosciuta come «imposta globale e complementare»; come pure alla affine italiana complementare sul reddito, contemplata dal decreto- legge 1919, ed ora posticipata. D’altro canto le imposte cedolari o per categorie, francesi ed italiane (imposte di ricchezza mobile) contengono tali elementi prevalenti di realtà, da dover essere assimilate piuttosto alle imposte or ora discusse, per le quali il Comitato consiglia il metodo quarto modificato dal metodo terzo.

La difficoltà maggiore che si incontra nell’assegnazione delle imposte sul reddito ai diversi interessati, sta nel diverso concetto che del reddito si fanno le varie legislazioni e nella variabile composizione del reddito stesso. Ad esempio, si assume il caso semplice di un residente nel paese A, il quale riceve il reddito di un podere situato nel podere B. In tal caso il paese B potrebbe pretendere di tenere per sé l’intera imposta sul reddito ed il paese A dovrebbe abbandonare qualsiasi pretesa. Ma se il residente nel paese A possiede soltanto metà del podere situato nel paese B, e se il podere fa parte di un’industria esercitata da una persona residente nel paese B, la quale persona possiede altre proprietà ed esercita altri rami di attività, il reddito ottenuto dal residente nel paese A può essere uguale in ammontare a quello ottenuto nel caso precedente; ma come è possibile distinguere le parti componenti: reddito della terra, profitto delle industrie esercitate in società, possibili perdite in altre direzioni ecc. ecc.?

Forse può anche darsi che tra la persona residente nel paese A ed il podere posseduto nel paese B si interponga un’entità legale, sotto forma di società per azioni: il reddito del podere è allora uno degli elementi del reddito di questa società per azioni, elemento mescolato nei bilanci della società con altri redditi e con altre perdite, sicché il residente nel paese A riceve in definitiva soltanto un piccolo dividendo. Ha costui ricevuto ed in qual misura il reddito del podere? È evidente perciò che se noi tentassimo di applicare il metodo quarto, giungeremmo ben presto ai limiti della impossibilità; sicché per uscirne fuori, anche qui, può presentarsi attraente l’idea di applicare il metodo terzo, della divisione empirica dell’imposta tra i due paesi.

Tuttavia bisogna osservare: in primo luogo, non essere possibile stabilire la giusta proporzione teorica della ripartizione. Un paese in cui predomina l’origine ed in cui la residenza invece ha poca importanza, può avere interesse invero a stabilire un tipo di frazionamento diverso da quello che sarebbe adottato in un altro paese, il quale è prevalentemente un paese di residenza ed in minor parte un paese d’origine; inoltre, ancorché il paese A abbia deciso che la proporzione medesima può essere completamente disadatta alle singole convenzioni che può stipulare con i diversi paesi esteri. La proporzione della metà può essere adatta alle relazioni particolari con i paesi esteri medesimi.

Suppongasi ancora che sia stato deciso tra due paesi che ognuno debba abbandonare metà della imposta totale prelevata sul reddito avente origine in un paese e ricevuto nell’altro; ora è fondamentale in questo metodo che il residente non debba guadagnare nulla dal rimborso ottenuto, in questo senso ch’egli non deve essere, dopo il rimborso, in una posizione migliore di quella in cui sarebbe se il suo reddito fosse originato nel paese in cui risiede; quindi bisogna aggiungere che il paese di residenza debba rimborsare metà della imposta che è stata prelevata nel paese di origine, purché il rimborso non superi la metà della imposta prelevata nel paese di residenza.

Come è possibile tuttavia determinare il saggio dell’imposta, che quel reddito particolare ha sofferto nel paese d’origine? Suppongasi una persona residente a New York, che abbia azioni in una Società fabbricante di automobili negli Stati Uniti, la quale possiede due importanti filiali, una in Francia e l’altra in Inghilterra. Queste due filiali sono tassate sulle loro operazioni completamente in Francia ed in Inghilterra, ed in conseguenza, le risorse totali della società agli Stati Uniti sono ridotte, ed è ridotto altresì l’ammontare del reddito che la società distribuisce a titolo di dividendo agli azionisti a New York. L’azionista se ne lagna e chiede il rimborso a norma del metodo terzo, come può egli dimostrare quanto egli ha avuto di meno di reddito in conseguenza delle imposte francesi ed inglesi? Egli ha ben scarsa conoscenza dei particolari del funzionamento della società di cui è azionista. Soltanto la società potrebbe stabilire di quanto sarebbe stato maggiore il dividendo ripartito, se non fossero esistite le imposte estere. La società manda un prospetto alla Finanza, dimostrando che il suo reddito ammontava in un dato anno ad un milione di dollari, che 100.000 dollari furono guadagnati in Francia e 200.000 in Inghilterra e che queste somme subirono nei rispettivi paesi certi oneri di imposte. Può darsi benissimo che, a cagione dei differenti sistemi legislativi, il saggio della imposta applicata in questi due paesi sia del tutto differente dal saggio applicato negli Stati Uniti sul reddito complessivo della società.

Inoltre, se le filiali inglese e francese non hanno la forma di società indipendenti, la società americana può aver computato sui suoi bilanci soltanto il dividendo ricevuto dalle filiali, dividendo che può essere maggiore o minore del profitto ottenuto in quell’anno.

Finalmente, dopo aver stabilito che, senza le imposte straniere, i suoi proventi netti sarebbero stati più vistosi, la società americana deve anche dimostrare quale sia la proporzione che i dividendi ripartiti da essa hanno, in confronto del reddito totale ottenuto, sicché l’imposta straniera possa essere considerata afferente interamente al dividendo, o ripartita tra i dividendi e la riserva.

Quanto più vaste sono le operazioni di una società e quanto più complesso è il sistema fiscale, tanto più difficile diventa la esatta dimostrazione degli effetti reali delle imposte straniere. Se l’azionista di New York possiede azioni in un gran numero di società, ognuna delle quali giunge a differenti concordati con la Finanza, l’azionista deve aspettare finché abbia ricevuto informazioni complete da tutte le sue fonti di ricchezza, allo scopo di avere la determinazione completa della somma di cui egli ha ragione di chiedere il rimborso.

È vero che il metodo terzo è stato di fatto applicato nei rapporti tra il governo imperiale britannico e i suoi Domini; ma ben diversa è la situazione di Stati e di paesi riuniti insieme da un comune fattore politico, da quella in cui si trovano paesi interamente indipendenti gli uni dagli altri. Istituzioni finanziarie diverse, direttive politiche differenti impedirebbero di sormontare difficoltà che sono naturalissime anche nel caso britannico e le quali furono superate, grazie alla esistenza di servizi finanziari altamente sviluppati.

Perciò il Comitato finanziario si chiede se il metodo secondo non potrebbe essere più conveniente in tutti quei casi, nei quali il metodo terzo implicherebbe difficoltà eccezionali di applicazione. Il metodo secondo si raccomanda altresì a tutti quei paesi, i quali hanno bisogno di importare capitali dall’estero per l’incremento della propria economia ed esso è quello che di fatto è stato accolto dai paesi medesimi. Poiché i redditi normalmente escono dal paese di origine attraverso a qualche società anonima, o istituto di carattere pubblico, non sarebbe difficile di conoscere l’ammontare preciso del reddito esportato all’estero e concedere a questo reddito il rimborso della imposta pagata nel paese di origine.

I paesi creditori sarebbero certamente favorevoli all’applicazione del metodo secondo; i paesi debitori, al contrario, probabilmente sarebbero riluttanti ad accettarlo, perché esso è il più oneroso per la loro finanza ed inoltre va direttamente contro le loro idee istintive del diritto di tassare secondo l’origine.

Nei casi in cui la repugnanza dei paesi debitori fosse troppo grande, pure applicando il secondo metodo, si potrebbe fare una concessione al principio dell’origine, come è attuato nel metodo quarto, escludendo però ogni regolazione individuale. La regolazione individuale dei rimborsi dell’imposta, infatti, darebbe modo ai contribuenti di esimersi dall’imposta nel paese di origine, fondando una società anonima, proprietaria dei fondi rustici e dei fabbricati e delle aziende agricole, commerciali ed industriali e trasformando così la proprietà diretta in azionariato, col risultato di far passare il reddito dalla categoria di quelli che sono tassati alla origine, alla categoria di quelli i quali non sono tassati.

Ove si sostituisca la regolamentazione collettiva a quella individuale, se, ad esempio, tutti i contribuenti britannici nell’Argentina ottenessero il rimborso delle imposte argentine dal governo argentino e tutti i residenti argentini fossero rimborsati dal governo britannico dell’imposta sul reddito prelevato all’origine riguardo ai loro investimenti britannici, il governo argentino potrebbe alla fine dell’anno dire: «Noi abbiamo abbandonato 1 milione di unità di reddito, secondo questo sistema, mentre voi, governo britannico, dal canto vostro avete abbandonato soltanto centomila unità. Se fosse stato applicato invece il metodo quarto e noi fossimo stati autorizzati a trattenere per noi l’imposta sul reddito dei beni mobili ecc., il Tesoro avrebbe perduto soltanto 800 mila unità. Rimborsateci per conseguenza la differenza di 200 mila unità».

Anche questo metodo non è privo di difficoltà.

I governi troverebbero difficoltà ad ottenere dai loro contribuenti le notizie necessarie per i rimborsi collettivi, poiché l’individuo non avrebbe interesse personale a fornire queste notizie al proprio governo, avendo egli già per proprio conto ottenuto il rimborso desiderato. In quei paesi nei quali le difficoltà d’indole amministrativa siano insormontabili, non rimane perciò altro se non la conclusione di convenzioni informate al metodo quarto, modificato empiricamente dal metodo terzo.

Esso è certamente meno perfetto; ma può essere un buon punto di partenza per ulteriori applicazioni.

Concludendo:

1)    La reciproca esenzione dei non residenti, a norma del metodo secondo, ossia della esenzione per tutti i redditi esportati dal paese d’origine all’estero a favore di non residenti, è il metodo più desiderabile per evitare i danni della doppia imposizione e dovrebbe essere adottato in tutti quei casi nei quali i paesi interessati se ne sentissero capaci.

2)    Quando il metodo secondo è di difficile applicazione per la riluttanza ad abbandonare il principio dell’origine, il metodo quarto (di ripartizione ed attribuzione ai diversi paesi delle diverse sorgenti di reddito), modificato dal metodo terzo (divisione empirica dell’ammontare dell’imposta) può formare oggetto di opportune convenzioni; ma anche allora dev’essere applicato da un sistema amministrativo simile al metodo secondo, completato da una regolazione collettiva secondo principi concordati tra i due governi.

3)    Quando i paesi interessati desiderano il metodo quarto, ma non vogliono mettere in azione una regolazione collettiva, bisogna che si adattino ad una combinazione dei metodi quarto e terzo; tale accordo non corrisponde però a quel grado di perfezione, che è desiderabile in una società economicamente sviluppata.

In sostanza, il metodo seguito dall’Italia col recente decreto De Stefani, di esentare gli interessi dei mutui contratti da privati all’estero, è un primo tentativo di applicazione del metodo secondo. Ma l’applicazione generale del principio incontrerà senza dubbio difficoltà non lievi.

(1) Luogo della registrazione della nave.

(2) Per le imposte sul patrimonio.

(3) Per le imposte sul reddito.