La camera e gli aumenti di spesa

«Corriere della Sera», 15/16 agosto 1903

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol. II, Einaudi, Torino, 1959, pp. 63-67

Scrivendo testé intorno alla circolare dell’on. Nasi, sulle agitazioni degli studenti e degl’insegnanti, avevamo occasione di analizzare alcuni dolorosi fenomeni inerenti ai sistemi democratici, e d’insistere particolarmente sui danni delle proposte per nuove spese firmate da molti deputati che il governo ora non ha mezzo d’impedire e contro le quali sarebbero opportune nuove prescrizioni regolamentari. In proposito riceviamo da un nostro collaboratore questo articolo ricco di notizie e dati interessanti.

Se è vero che le vacanze servono ai ministri per preparare i disegni di legge intorno alle materie che loro più stanno a cuore, noi dovremmo essere sicuri che al ministero del tesoro ed alla presidenza del consiglio si stia ora alacremente lavorando a compilare un disegno di legge per restringere il diritto di iniziativa parlamentare in argomenti di finanza e sovratutto di nuove spese, diritto del quale si usa e si abusa. Tutti ricordano infatti la irritazione vivissima dimostrata nel giugno decorso dall’on. Zanardelli dinanzi al dilagare delle mozioni e delle proposte di nuove spese presentate da deputati amici dei maestri, dei professori, dei telegrafisti, dei cancellieri, ecc. Se si continua di questo passo, sarà ben presto ridotta a poco meno che nulla la responsabilità dei ministri, e l’aumento delle spese pubbliche non avrà più freno. Occorre togliere ai deputati il diritto di fare proposte di spese, riservandolo esclusivamente al governo. I ministri soli possano proporre spese; e spetti ai deputati, rappresentanti e difensori naturali dei contribuenti, controllare le proposte in guisa da impedire ogni spreco ed ogni tassazione ingiusta dei cittadini.

La controversia è antica; e mette conto di attendere con curiosità le proposte del governo, per riparare ad un malanno innegabile e da tutti lamentato. Però c’è da rimanere dubbiosi intorno ai risultati dei tentativi fatti in tal senso, se si pensa agli scarsi risultati che altrove si sono ottenuti. Il male è generale a tutti i paesi parlamentari; ed in tutti i paesi i ministri del tesoro a tratto a tratto si sono elevati contro l’abuso invalso nelle camere di sostituirsi al potere esecutivo nella proposta di nuove spese.

Nell’Inghilterra medesima, il paese classico dei freni posti al diritto di iniziativa parlamentare in materia di finanza, si è stati costretti ad elevare sempre nuove barriere contro la invadenza della camera dei comuni. La consuetudine, rafforzata da espresse risoluzioni della camera, toglieva quivi da tempo ogni iniziativa ai deputati. Ma la regola era troppo assoluta perché non vi si apportassero nella pratica temperamenti: si cominciò dal permettere ai deputati di introdurre bills, contenenti la clausola: «che le spese necessarie per la loro esecuzione abbiano ad essere pagate sui fondi a votarsi dal parlamento». Ben presto l’abuso della clausola divenne così generale che fu necessario proibirla con un ordine del giorno votato nel 1866. Dopo d’allora l’iniziativa finanziaria dei membri dei comuni giunse a manifestarsi in altri modi, specialmente colla adozione di risoluzioni, esprimenti un’opinione astratta in favore di questo o quel provvedimento, il quale in futuro avrebbe richiesto assegnazioni di un credito, ovvero col votare degli indirizzi alla corona per indurla e fare questa o quella spesa, «dandole l’assicurazione che la camera era pronta ad approvarla». In realtà l’iniziativa parlamentare si esercita sui bilanci inglesi con una intensità crescente; ciò che dimostrerebbe che non basta proclamare principii astratti per sopprimere le cause di spese.

La discussione fu in questi ultimi anni viva sovratutto in Francia. Quivi, dal 1892 al 1902, le somme inscritte nel bilancio delle spese sono aumentate in media di 35 milioni all’anno; e dal 1899 al 1903 la cifra delle spese aumentò di 228 milioni a causa di leggi votate dalle camere o di impegni aventi la loro origine in una deliberazione del parlamento. Per quanto meno importante, pure è sensibile altresì l’aumento delle spese dovute all’approvazione di emendamenti presentati dai deputati durante la discussione dei bilanci: dal 1889 al 1898 sono 25 milioni e mezzo di maggiori spese che ebbero origine dal diritto di emendamento. La progressione parve così pericolosa, che la camera francese cominciò da quest’ultimo a restringere i proprii diritti di iniziativa. Invero, mentre le proposte di legge comportanti nuove spese sono sempre inspirate a considerazioni d’ordine generale, gli emendamenti ai bilanci hanno di solito per iscopo la difesa di interessi locali o personali. Mentre le proposte di legge esigono una motivazione, un emendamento di bilancio può essere improvvisato facilmente. Per redigerlo, basta aumentare le cifre dei crediti iscritti in un capitolo del bilancio. Per essere ammessi a sostenerlo, non è necessario di aspettare che esso abbia formato l’oggetto di una relazione scritta. La procedura essendone semplice e spiccia, è grande il numero degli emendamenti al bilancio; in Francia ammontarono a 406 nel 1897, 547 nel 1898, 387 nel 1899.

Di qui la opportunità di proposte intese a porre un limite almeno agli aumenti di spese provocati da emendamenti improvvisi e insidiosi. Cominciò nel 1896 la commissione del regolamento, su iniziativa dell’on. Boudenoot, a proporre che dopo l’apertura della discussione su ogni bilancio speciale fosse proibito di presentare emendamenti importanti un sovrappiù di spese. Le vicende parlamentari impedirono che la proposta del Boudenoot fosse discussa; né miglior fortuna ebbe nel 1900 una proposta del Berthelot secondo cui nessun aumento di spesa poteva essere iscritto in bilancio se non in virtù di una legge speciale. La proposta parve contraria alla costituzione ed offensiva delle prerogative della camera dei deputati, alla quale si toglieva il diritto di votare per la prima le spese quando non fossero state previamente prescritte da una legge approvata dal senato.

Se il Berthelot non riuscì a fare adottare senz’altro la sua proposta, qualche frutto si ottenne dalla discussione del marzo 1900. Poiché la camera adottò una proposta, presentata dal Rouvier, di modificazione del proprio regolamento interno, secondo la quale nessun emendamento avente per iscopo di aumentare le spese può essere deposto dopo le tre sedute che seguono la distribuzione del rapporto in cui figura il capitolo relativo del bilancio. A questa precauzione seria contro gli emendamenti improvvisati, la camera fece un’aggiunta dovuta al Berthelot, del seguente tenore: «Nessuna proposta tendente, sia ad aumenti di stipendi, di indennità o di pensioni, sia a creazione di servizi, di impieghi, di pensioni od alla loro estensione al di là dei limiti previsti dalle leggi in vigore, può essere presentata sotto forma di emendamenti o di articoli addizionali al bilancio». In tal modo attualmente gli emendamenti, che in Francia possono essere presentati alla legge del bilancio, rientrano in tre categorie differenti. Da una parte quelli che possono essere presentati ad ogni momento della discussione del bilancio, come gli emendamenti aventi per iscopo la soppressione o la riduzione di spese; dall’altra parte, quelli che non possono essere presentati dopo la terza seduta successiva alla distribuzione del rapporto speciale; ed è il caso degli emendamenti aventi per iscopo di sancire aumenti di spese, purché gli aumenti non si riferiscano a spese di personale. Finalmente vengono quelli assolutamente proibiti, ossia gli emendamenti intesi ad aumentare le spese di personale, gli stipendi, le indennità e le pensioni.

Questo il diritto vigente adesso in Francia, il quale presenta il vantaggio di rispettare le prerogative della camera rispetto al senato facendo esso parte semplicemente del regolamento interno della camera dei deputati. Riusciranno le nuove disposizioni ad apporre un valido schermo all’espansione irrefrenata delle pubbliche spese? In Francia i più chiaroveggenti sono assai dubbiosi. Invece di proporre emendamenti alla legge del bilancio, i deputati prenderanno l’abitudine di presentare mozioni od ordini del giorno per invitare il governo a fare questa o quella spesa. Se l’abitudine si generalizzasse, sarebbe peggio di prima, perché una proposta di spesa emanante dall’iniziativa parlamentare non avrebbe altra autorità fuori di quella dei suoi autori, mentre una mozione di spese si presenterebbe al governo confortata dall’autorità di un voto della camera. Il governo che può abbastanza facilmente opporsi all’adozione di una proposta individuale di un deputato implicante una spesa, potrebbe ben più difficilmente rifiutarsi a tener conto di un invito ripetuto del parlamento. La sua responsabilità sarebbe quasi posta fuori causa; d’altra parte la camera, che avrebbe forse esitato, di fronte all’opposizione del governo, a votare una proposta di spesa immediata, esiterebbe molto meno quando si trattasse di affermare semplicemente un principio, lasciando al governo la cura di prepararne l’applicazione.

Una via d’uscita dunque non si vede la quale sia aperta e netta. In Francia, come in Inghilterra, come in Italia gli studi proseguiranno. Un freno all’aumento delle spese di stato deve essere fondato su una più perfetta educazione politica del paese, sul controllo degli elettori sugli eletti, sull’ossequio degli interessi particolari dinanzi agli interessi generali.