Il decreto sulle acque pubbliche. Prepara esso il futuro demanio idraulico?

«Corriere della Sera», 31 maggio 1918

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol. IV, Einaudi, Torino, 1961, pp. 675-682

La legislazione per decreti legislativi, la quale ha avuto così grande svolgimento durante la guerra è stata una rivendicazione della capacità legiferatrice del parlamento; poiché se la legislazione normale era troppo spesso affrettata, imprecisa, contradditoria ed impulsiva, è assai più afflitta da quei medesimi vizi la legislazione emanata dal potere esecutivo. La ragione dei vizi cresciuti sta nella mancanza di una discussione preventiva. Ancora una volta la guerra ha dimostrato che la virtù dei parlamenti non sta nel governare con maggiore democrazia, con maggior rispetto alla volontà popolare, con maggior sapienza. Sta nel regime di pubblica discussione. L’errore ha tanta maggiore probabilità di essere denunciato quanto più il provvedimento che lo contiene viene assoggettato alla pubblica critica innanzi alla definitiva sua sanzione da parte del potere legislativo.

Un esempio tipico della virtù parlamentare della pubblica discussione si ha nel decreto legislativo del 20 novembre 1916, concernente le derivazioni di acque pubbliche, il quale era senza forse uno dei più pensati atti del legislatore di guerra, ma, avendo dovuto essere presentato al parlamento per la sua conversione in legge, è stato senza alcun dubbio assai migliorato dall’ufficio centrale del senato, che primo ne ebbe cognizione. Fu un incredibile abuso di potere commesso col legiferare, col pretesto della guerra, su una materia la quale con la guerra non aveva né punto né poco a vedere; e se a questo eccesso di potere si può perdonare, ciò accade non perché esso abbia giovato alla condotta della guerra ma perché ha costretto il legislatore ad occuparsi di un problema di cui da troppo tempo si invocava indarno una soluzione.

Alcuni concetti essenziali dominavano nel decreto legislativo, entrato in vigore subito, senza attendere la conversione in legge; e l’ufficio centrale del senato, relatore Rolando-Ricci, così li riassume:

• unificazione delle funzioni amministrative per le concessioni e la sorveglianza sulle acque pubbliche, prima sparpagliate in molteplici dicasteri, nell’unico ministero dei lavori pubblici, la cui azione sarà sussidiata da quella di un Consiglio superiore delle acque, composto di tecnici, in parte estranei all’amministrazione, e dal cui parere in molti casi il ministro non potrà scostarsi;

• distinzione fra le piccole derivazioni, durevoli per trent’anni, con diritto di rinnovazione e per cui si seguirà l’antica procedura, e le grandi derivazioni, per cui sia la concessione come la esecuzione delle opere debbono essere dominate dal concetto della pubblica utilità e del più intimo e diretto controllo dello stato, in proprietà del quale dovranno cadere al termine della concessione gli impianti idraulici, così da apparecchiare nell’avvenire allo stato un ricco e gratuito demanio idraulico. È questo anzi il concetto fondamentale della riforma: sostituire alla proprietà privata od alla concessione, di fatto perpetua, delle acque pubbliche la concessione temporanea ai privati, col ritorno delle acque e degli impianti relativi senza alcun compenso allo stato alla fine della concessione;

• allo scopo di far sì che in avvenire lo stato possegga tutti gli impianti idraulici del paese e possa esercirli direttamente o farli esercire da concessionari secondo criteri di interesse pubblico, si parificano alle acque ottenute per concessione anche quelle godute finora in piena proprietà per titolo legittimo o per possesso trentennale. Tutte le grandi derivazioni sono d’or innanzi soggette al medesimo regime e tutte diventano caduche allo spirare di un certo termine;

• nelle concessioni, al criterio della preferenza data alla domanda prima nel tempo si sostituisca il criterio della preferenza data alla domanda di colui il quale garantisca, nell’interesse pubblico, una più vasta e migliore utilizzazione; ed al medesimo intento si autorizza, con opportune guarentigie, l’assorbimento delle piccole – che utilizzano male le forze idrauliche – nelle grandi derivazioni atte ad un più sapiente, vasto e coordinato sfruttamento di questa grande ricchezza italiana;

• la istituzione di una speciale magistratura delle acque, mediante un tribunale delle acque sedente in Roma, il quale dovrà risolvere tutte le controversie relative alla utilizzazione delle acque pubbliche. Contro i concetti informatori del decreto legislativo Bonomi l’ufficio centrale del senato non elevò obiezioni; ma gli spetta sicuramente il merito di averne notevolmente perfezionato l’applicazione. Le necessità dello spazio mi obbligano a passar sopra a punti importantissimi, come la definizione delle acque pubbliche, di cui il decreto legislativo discorreva, senza mai distinguerle dalle private, lo sveltimento della istruttoria delle domande di concessione ottenute mercé l’abolizione del duplicato prima richiesto per sancire la semplice ammissibilità ad istruttoria; gli opportuni freni posti a quella specie di manomorta idraulica che erano le riserve ferroviarie, mercé cui le ferrovie dello stato impedivano l’utilizzazione delle acque, in vista di un ipotetico futuro fabbisogno ferroviario; la miglior disciplina dei sovracanoni attribuiti ai comuni ed alle provincie di origine, così da impedire che i consumatori della energia elettrica potessero essere sfruttati dagli abitanti della montagna in misura eccedente ogni legittima aspettativa di questi ecc. ecc.

Importa però notare come su taluni punti essenziali i miglioramenti proposti dall’ ufficio centrale del senato siano decisivi. Ne ricorderò tre:

• la legge abrogata del 1884 era viziosa perché, tra più domande concorrenti preferiva sempre la prima presentata. Ma forse non meno vizioso è il decreto legislativo vigente perché, largheggiando nell’ammissione di nuove domande, favorisce il plagio di chi vien dopo e, sfruttando le fatiche di chi, in lungo tempo e con grave spesa, ha allestito un piano di derivazione, con poche varianti dà al suo progetto una più vasta portata e furbescamente riporta la vittoria nella gara. Quale ditta o società seria vorrebbe mettersi allo sbaraglio di continui ricatti di concorrenti senza scrupoli? L’ufficio centrale propone che al progetto prima pubblicato non si dia pubblicità, ma solo se ne fornisca sommaria notizia sulla «Gazzetta ufficiale»; e si accettino come concorrenti solo le domande presentate entro i trenta giorni dalla avvenuta notizia sulla «Gazzetta ufficiale», salvo ad ammettere quelle ulteriori domande tardive che il ministro, su parere conforme del Consiglio superiore delle acque, giudicasse di speciale e prevalente vantaggio pubblico. Inoltre, a maggiore garanzia dei primi richiedenti, la domanda di questi e preferita quando essi si obblighino ad attuare la più vasta utilizzazione portata da domande successive;

• la legge abrogata del 1884 concedeva le acque per periodi successivi di 30 anni, in realtà in perpetuo. Era troppo. Il decreto legislativo del 1916 fissò la durata massima della concessione in 50 anni per tutte le derivazioni ad uso di forza motrice, ed in 70 per quelle ad uso di acqua potabile, per irrigazione o bonifica. L’ufficio centrale del senato distingue le piccole dalle grandi derivazioni e per queste lasciando invariata la durata a 70 per le opere di acqua potabile, irrigazione e bonifica, l’allunga a 60 anni quando si tratti di derivazioni ad uso di forza motrice, ma, come già si disse sopra, lascia sussistere il regime antico delle rinnovazioni ad ogni 30 anni per le piccole derivazioni. Per queste, trattandosi di cosa di poco momento per l’interesse collettivo, opportunamente lascia in facoltà l’amministrazione di rinnovare la concessione all’antico concessionario. Per le grandi derivazioni invece, l’impianto, con tutte le opere di raccolta, di regolazione e di derivazione cade, dopo 60 o 70 anni, senza alcun compenso, in possesso dello stato. Lo stato avrà altresì il diritto di immettersi in possesso di ogni altro edificio, macchinario, impianto di utilizzazione, di trasformazione e di distribuzione inerente alla concessione. Questo è un punto, che aveva sollevato forti e fondate critiche, quando comparve il decreto legislativo del 1916. Come è possibile distinguere gli edifici ed i macchinari inerenti alla concessione venuta a scadenza da quelli relativi ad altre concessioni, ancora in vigore e spettanti allo stesso concessionario? Questi non verrà ad essere ingiustamente privo del mezzo di mantenere in esercizio gli altri impianti? L’ufficio centrale del senato opportunamente volle perciò che lo stato debba dare un preavviso di tre anni qualora intenda entrare in possesso di edifici e macchinari non facenti parte della derivazione, ma solo utili al suo sfruttamento.

Per le utenze vigenti in base alla legge del 1884 il concessionario ha diritto sei mesi prima della scadenza normale della concessione di chiedere la rinnovazione. In tal caso la concessione sarà prorogata sino al 31 gennaio 1977 ovvero sino al 31 gennaio 1987 ossia fino ad un limite massimo di 60 o 70 anni dal primo febbraio 1917 (giorno dell’ entrata in vigore del decreto legislativo) a seconda che trattisi dell’una o dell’altra specie di grandi derivazioni. Lo stesso criterio è adottato per le grandi derivazioni godute per titolo legittimo o per possesso trentennale;

• all’unico tribunale delle acque istituito in Roma ed a cui avrebbero dovuto far capo in prima ed ultima istanza le controversie relative alle acque pubbliche, l’ufficio centrale del senato, dando ascolto alle fondate querele di chi temeva un eccessivo accentramento nella trattazione di cause anche di lieve momento, sostituì un doppio ordine di magistrati: otto tribunali delle acque funzionanti presso le corti d’appello di Torino, Milano, Venezia, Firenze, Roma, Napoli, Palermo e Cagliari per le decisioni di primo grado, ed un tribunale superiore delle acque pubbliche in Roma giudicante in grado d’appello per tutte le cause decise dai tribunali di primo grado ed in primo ed ultimo grado in casi particolari determinati dalla legge. Ambi i tribunali decidono con l’intervento di una maggioranza di magistrati ordinari d’appello o di cassazione e di una minoranza di tecnici.

L’indole di un articolo di giornale vieta di fare un esame critico particolareggiato del decreto oggi in esame dinanzi al senato. Ma una osservazione fondamentale non si può tralasciare: sarebbe una illusione grandissima l’immaginare che il sistema escogitato dal legislatore di guerra e perfezionato dall’ufficio centrale del senato possa raggiungere tutti gli scopi che lodevolmente esso si propone. Dubbia mi pare sovratutto la possibilità di costituire sul serio gratuitamente per il 1977 e per il 1987 quel grande demanio idraulico che è l’aspirazione massima del decreto.

Non che astrattamente, sulla carta, i conti non tornino. Il concessionario di un’acqua pubblica che ha speso 10 milioni negli impianti per la produzione di forza motrice, deve consegnarli nel 1977, se la concessione era anteriore al primo febbraio 1917 o dopo 60 anni, se la data della concessione è posteriore, allo stato in condizione di regolare funzionamento (articolo 12). Lo stato entrerà dunque in possesso degli impianti valutati in 10 milioni e dell’acqua che probabilmente varrà allora assai per l’aumento della popolazione e le svariate e ricche possibilità di utilizzazione. Supponiamo che l’acqua valga allora altri 10 milioni, in tutto 20. Moltiplichiamo 20 per il gran numero di utenze che giungeranno alla scadenza ed avremo la visione di un demanio idraulico del valore di miliardi di lire che arricchirà lo stato e gli permetterà di conseguire grandiosi fini pubblici.

Si attuerà la visione grandiosa? Nulla ci autorizza a dare una risposta affermativa. Od almeno nel decreto quasi nulla è contenuto che renda probabile l’avverarsi della ipotesi favorevole. Il legislatore, il quale ha pure dettato 89 articoli di legge, quasi non ha ritenuto che il successo dell’ operazione di indemaniamento delle acque pubbliche dipenderà tutto dallo stato in cui si troveranno gli impianti alla fine della concessione. È facile dire: 10 milioni valore dell’acqua più 10 milioni valore degli impianti, totale so milioni entranti alla fine dei 60 o 70 anni gratuitamente nel patrimonio dello stato. Ma nulla nella legge garantisce che a quella data il conto torni. Chi avrà interesse a far sì che gli impianti alla fine dei 60 o 70 anni valgano precisamente 10 milioni? Non certo il concessionario, il quale a mano a mano che si avvicinerà il termine fatale della scadenza della non rinnovabile concessione si asterrà da qualsiasi nuova non urgentissima ed improrogabile spesa, da qualsiasi miglioramento, da qualsiasi rinnovazione, che pur sarebbe imposta dalla tecnica perfezionata di quei tempi. A che pro incorrere in tutte queste spese senza compenso? A soddisfare il quaderno di oneri, basterà che egli mantenga gli impianti in stato di regolare funzionamento. Sono le uniche parole in proposito contenute nel decreto, e sono parole che non dicono quasi nulla. Si può nel 1977 consegnare un impianto funzionante regolarmente secondo i metodi del 1917; che saranno probabilmente allora metodi antiquati e costosissimi. Quell’impianto non varrà 10 milioni, ma forsanco persino avrà un valore negativo di 10 milioni e coll’inciampo della sua esistenza neutralizzerà il valore dell’acqua, supposto di altrettanti milioni. Lo stato entrerà gratuitamente in possesso di zero.

Non dico che questo debba essere il caso più frequente. Dico che sarebbe una stoltezza immaginare che il sistema del decreto basti da solo a garantirci un grande, effettivo demanio idraulico. Quel sistema, delle concessioni a termine fisso, appartiene ad un genere oramai antiquato. È singolare che oggi in Italia si sia ricorso, come ad una grande novità, ad un metodo che in Inghilterra e negli Stati uniti si considera oramai superato, perché incapace a risolvere il quesito essenziale: cosa avranno interesse a fare i concessionari negli ultimi 10 o 20 anni della concessione? Il metodo adottato risolve il quesito così: i concessionari avranno interesse a lasciare deteriorare gli impianti, ed a consegnarli ad un valore tendente a zero.

Negli Stati uniti il quesito è stato oggetto di discussioni larghissime (vedile riassunte da Renzo Norso: Il contratto nei pubblici servizi e le «Public Service Commissions» americane, in «La riforma sociale» del 1913; né si può dire che una soluzione sicura sia stata raggiunta. Ma tra il metodo americano del porsi il problema, sperimentare le varie soluzioni ed andar cercando quella migliore, la quale tuteli l’interesse pubblico, incitando i concessionari alla efficienza anche nell’ultimo periodo ed il metodo del legislatore italiano, di ignorare persino l’esistenza del problema e di illudersi che basti fissare un termine qualunque, corto o lungo, per procacciare ricchezze strepitose allo stato, c’è un abisso. Il decreto del 1916, migliorato dal senato, è un passo innanzi; ma un primo passo soltanto. Il problema di preparare sul serio allo stato un demanio idraulico realmente esistente è stato a mala pena posto con quel decreto. Né si può sperare che il legislatore, privo di esperienza, lo possa oggi risolvere con un altro decreto legislativo o con qualche improvvisato articolo inserito nel progetto in discussione dinanzi al senato. Per ottenere soluzioni adeguate all’importanza del problema bisognerà che il nuovo consiglio superiore delle acque studi a lungo. Tra le sue funzioni questa, taciuta nella legge, di riparare al difetto essenziale del nuovo sistema, è senza dubbio la primissima. Giova sperare che esso sappia trasformare in un successo vero quello che oggi nulla impedisce possa diventare un grande e dolorosissimo insuccesso, persino in confronto al sistema sino ad oggi vigente.