I poteri legislativi delle Commissioni parlamentari

«Corriere della Sera», 13 settembre 1921

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol. VI, Einaudi, Torino, 1963, pp. 348-352

La discussione intorno all’abuso dei decreti-legge ha messo in chiaro alcune verità fondamentali. Da un lato non è tollerabile che governo e commissioni permanenti di una sola delle due camere, quella elettiva, usurpino di fatto, col sistema dei decreti-legge, su cui si sia o non si sia ottenuto il parere preventivo di una commissione parlamentare, il potere legislativo spettante all’intiero parlamento. Con qualche oscillazione di pensiero, sembra che la commissione di finanze e tesoro della camera abbia riconosciuto che sarebbe stata una grave usurpazione di poteri da parte sua il consentire alla richiesta del governo di dare parere favorevole al progetto dei 200 milioni per la marina mercantile, con la tacita intesa che il governo si sarebbe valso del parere stesso per emanare un decreto-legge. Le commissioni della camera hanno bensì per ufficio di discutere ed avvisare intorno ai disegni di legge presentati dal governo. Ma – e questo è il punto fondamentale – l’avviso favorevole o contrario è dato non al governo, bensì alla camera. Il governo non ha alcun potere di agire in base a tale avviso, dovendo aspettare che il potere gli venga dalla legge.

Né, ad attenuare l’impressione di tacita soppressione del senato conseguente al sistema dei decreti-legge emanati su parere favorevole di commissioni della camera dei deputati, giova citare l’esempio del decreto-legge recentissimo per l’aumento delle imposte sugli spiriti e sulla birra deliberato in ossequio ad un ordine del giorno di una commissione senatoria. L’abuso in questo caso fu ancor più enorme di quanto non sia stato per i decreti-legge sulla marina mercantile. Con questi si soppresse il senato. Con quello si violò la massima statutaria, la quale riserva alla camera la priorità in materia di tributi e di spese. In conclusione, col sistema dei decreti-legge emanati su invito o su parere di commissioni nominate da una qualunque delle due camere si istituisce un sistema legislativo zoppicante ed alternativo, per cui un governo è sempre sicuro di trovare in una commissione di una delle due camere, mercé un ordine del giorno, apparentemente platonico, proposto da qualche compare, il pretesto a legiferare a suo libito.

No. Questa non è la via su cui si deve procedere per rendere il lavoro legislativo più perfetto e rapido. Tutti siamo persuasi che le camere hanno troppo lavoro, che specialmente quella elettiva non è adatta alla elaborazione tecnica precisa della legge, a causa delle passioni politiche che la agitano. Ma la soluzione del problema non sta nel sopprimere il parlamento. Sta nell’attribuirgli quelle funzioni a cui esso è adatto. Esso deve porre i principii, affermare la volontà del paese su un dato problema. La elaborazione tecnica e precisa del principio può nei casi più complicati opportunamente essere affidata a commissioni parlamentari tecniche. Altra volta osservammo già che l’on. Giolitti aveva avuto il merito di accettare una proposta venutagli dalla camera durante la discussione dei due disegni di legge sulla nominatività dei titoli e sull’avocazione dei profitti di guerra, per cui il governo era incaricato di emanare il regolamento per l’applicazione della legge, sentita una commissione composta di tre deputati e di tre senatori.

Il caso è tipico dei nuovi metodi legislativi che si potrebbero inaugurare e merita di essere studiato per gli insegnamenti che se ne possono ricavare.

Erano due leggi brevissime, composte in sostanza di un articolo solo, il quale diceva: Sono confiscati i profitti di guerra, ovvero: Sono proibiti i titoli al portatore e tutti quelli esistenti devono essere resi nominativi. Era troppo poco per leggi, le quali, per essere efficaci, dovevano regolare rapporti intricatissimi; ma difficilmente potevasi chiedere di più ad un parlamento, agitato violentemente da passioni politiche, e ad un governo inconsapevole, come i fatti dimostrarono poi, della compiuta portata del principio proposto all’approvazione parlamentare. L’on. Giolitti, nel suo semplicismo generalizzatore, non si turbò per nulla dinanzi alla novità di far affermare una massima che nessuno sapeva come applicare: probabilmente egli credeva, come tanti credono ancora oggi, che fosse una faccenda semplicissima confiscare i profitti di guerra e rendere tutti i titoli nominativi. E disse: «alle piccolezze di applicazione provvederà il regolamento». Qualcuno osservò, alla camera, che in tal modo in realtà il parlamento delegava pressoché intiero il suo potere legislativo al governo e propose che sul regolamento fosse sentita una commissione mista di senatori e di deputati.

Il primo passo verso l’evoluzione dei sistemi legislativi era fatto; ma era un passo incertissimo. Quel «sentito il parere» che valore aveva? Mancando l’aggiunta di «parere conforme», il governo aveva bensì l’obbligo di sentire il parere della commissione, ma poteva poi fare tutto il contrario. Nonostante il vincolo, la potestà legislativa era di fatto trasferita dal parlamento al governo.

Le conseguenze sono note. Il governo preparò, per mezzo di commissioni interne di funzionari, due schemi di regolamento, l’uno per la nominatività e l’altro per la confisca dei profitti di guerra. A questo punto ci fu un tentativo, non apertamente dichiarato ma effettivo, di far discutere gli schemi governativi dalle due commissioni parlamentari in unione ai membri delle commissioni interne burocratiche, le quali avevano preparato gli schemi. Da qualche lettera d’invito partita dal governo ai membri delle commissioni parlamentari si poteva quasi dedurre il proposito di far presiedere la commissione «plenaria» – composta di quella preparatoria interna e di quella parlamentare – dal ministro o dal sottosegretario di stato competente. Se il proposito si fosse potuto attuare, la delegazione legislativa fatta dalle due camere alla propria commissione mista di senatori e di deputati, già tenuissima, perché limitata ad un semplice parere non vincolativo, sarebbe svanita del tutto. I senatori ed i deputati sarebbero divenuti semplicemente parte di una commissione ministeriale, presieduta dal ministro; e la loro responsabilità non si sarebbe potuta scindere da quella del governo. Il tentativo, voluto od inavvertito che fosse, non riuscì. Anche le commissioni ascoltarono l’esposizione fatta dal governo dei motivi dei due schemi di regolamento, si fecero dare spiegazioni e poi si ritirarono a lavorare per conto proprio, allo scopo di esprimere il parere voluto dalla legge in modo indipendente dal governo.

La commissione per la nominatività non poté condurre a termine i proprii lavori prima che la camera vecchia fosse sciolta. Con lo scioglimento, sorse il dubbio se fossero venuti meno i poteri dei tre deputati; né i tre senatori, da soli, avevano facoltà di deliberare. La camera nuova poteva riconfermare i tre deputati scaduti, i quali erano stati rieletti; ma, nelle more della riconferma, il gabinetto Giolitti pubblicò, alla vigilia di cedere il potere al nuovo gabinetto, il regolamento sui titoli privati, senza aver perciò sentito il parere della commissione parlamentare. Questa non aveva colpa del ritardo imposto da circostanze indipendenti dalla sua volontà e dalla complicazione dell’argomento; e che il governo avesse male operato, trascurando di ottenere il parere prescritto dalla legge, fu manifesto dalla necessità in cui l’on. Belotti si vide di sospendere il regolamento, che già la corte dei conti aveva registrato riluttante e con riserva.

I lavori dell’altra commissione, sulla confisca od avocazione dei profitti di guerra, procedettero più rapidi. Convocata dal governo il 15 dicembre 1920, tenne prima alcune sedute miste con la commissione preparatoria ministeriale; poi, dal 3 al 9 gennaio e dal 23 gennaio al 6 febbraio, sedette da sola, ascoltando rappresentanze di contribuenti, commercianti, industriali e cooperatori, discutendo e deliberando. Il febbraio presentò al governo il testo del regolamento quale, a parer suo, doveva essere emanato; e per il giorno 23 febbraio il relatore sen. Einaudi consegnava la sua relazione pronta per la stampa. La relazione fu corredata dal governo di una aggiunta contenente il testo di un parere del Consiglio di stato in data 22 marzo 1921 e per questa ed altre ragioni soltanto in luglio furono depositate nelle segreterie delle due camere le copie necessarie a soddisfare le richieste eventuali dei membri del parlamento.

Anche in questo caso il governo, pur dopo avere sentito l’avviso della commissione, non lo seguì che in parte. Il regolamento 27 marzo 1921 si discostava infatti in alcuni punti essenziali dalle proposte della commissione; a cui si rese ulteriore, sebbene non pieno, ossequio solo più tardi dal nuovo governo, principalmente con una circolare del ministro Soleri del 10 agosto 1921.

In conclusione, il primo esperimento di legiferazione delegato dalle due camere a sue commissioni è stato il seguente: in un caso, la commissione non ha potuto terminare i suoi lavori ed il governo si è dispensato dal seguirne l’avviso, sebbene poi il regolamento arbitrario del governo sia stato sospeso. In un altro caso, la commissione ha espresso e largamente documentato il proprio parere in una voluminosa relazione; ma il governo ha accolto a stento e in parte in sede non regolamentare il parere medesimo.

La riuscita nulla o imperfetta dell’esperimento tentato, legittima lo scetticismo intorno al metodo di legiferazione per mezzo delle commissioni?