Avanzo e disavanzo nel consuntivo 1912-913?

«Corriere della sera», 24 dicembre 1913

Nella discussione avvenuta alla Camera intorno alla esposizione finanziaria dell’on. Tedesco, gli oppositori on. Graziadei e Giretti criticarono il bilancio italiano come poco chiaro e poco sincero; mentre l’on. Tedesco vivacemente si difese da tali accuse, riaffermando la sua convinzione essere il bilancio italiano insuperato da altri bilanci in chiarezza e sincerità.

La disputa sembra a me prevalentemente formale. Non v’è nessun dubbio che dalla lettura attenta anche del solo testo della esposizione finanziaria Tedesco e dei suoi ampi e particolareggiati allegati, veramente lodevoli e che ritengo anch’io siano difficilmente superati dagli analoghi documenti stranieri, sia possibile formarsi un concetto chiaro e veritiero dei risultati del bilancio dello Stato. Bisogna però aggiungere subito che i risultati finali di quel bilancio sono chiari e veritieri entro i limiti segnati dalle leggi vigenti in materia di contabilità di Stato. Ed occorre altresì notare subito che talune di queste leggi non sono certamente adatte a dare chiarezza, semplicità ed evidenza persuasiva ai nostri bilanci. Il ministro del tesoro non può fare a meno nella sua esposizione e nei documenti contabili di applicare quelle leggi; ma sia lecito di affermare che occorre riformarle urgentemente, se si vuole che l’opinione pubblica comprenda il significato delle esposizioni finanziarie dei ministri italiani del tesoro.

E valga il vero. Le risultanze del consuntivo 1912-913, secondo l’allegato n. 1 all’esposizione finanziaria Tedesco sono le seguenti (in milioni di lire):

Il conto è chiaro per chi conosca il significato delle tre categorie in cui si dividono in Italia le entrate e le spese; di cui la prima segna all’entrata le vere entrate ed alla spesa le vere spese d’esercizio; mentre la seconda (costruzioni di strade ferrate) e la terza (movimenti di capitali) segnano quasi esclusivamente, salvo cioè trascurabili partite, all’entrata gli incassi provenienti dall’accensione di debiti e da alienazioni patrimoniali mentre alla spesa segnano prevalentemente, sebbene non esclusivamente, quelle spese le quali vanno a crescere il patrimonio dello Stato, come costruzioni di ferrovie, di porti, di opere pubbliche, ecc. ecc.

Che cosa ci dice perciò il consuntivo sovra riportato? Che nel 1912-913 si ebbe un deficit di 257.5 milioni di lire nella categoria delle entrate e spese effettive, deficit che fu all’incirca compensato con l’avanzo della categoria del movimento dei capitali. Il che vuol dire che per coprire le spese effettive si dovette fare un debito di 257.5 milioni di lire maggiore di quanto sarebbe stato necessario di contrarre per le sole opere riproduttive a cui si provvede normalmente col debito.

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Un disavanzo di 257.5 milioni di lire non sarebbe un’allegria; e difatto il ministro del tesoro ci avverte che il vero conto di competenza del 1912-913 si chiude invece con un avanzo di 114.3 milioni di lire.

Il che è esattissimo, ove però si parta dal principio di dover ragionare – come è compito del ministro del tesoro – in base alle leggi vigenti.

Poiché allora dalla cifra di 2.786,3 milioni di spese effettive, bisogna detrarre:

• a) ben 242 milioni di spese straordinarie di guerra, di cui 200 milioni coperti col provento di buoni del tesoro (legge 29 dicembre 1912 n. 1352) e 42 prelevati sull’avanzo (legge 26 giugno 1913, n. 772); essendoché le spese di una guerra non possono essere considerate come spese ordinarie di uno Stato;
• b) altri 4 milioni assegnati al demanio forestale dello Stato, e 12 milioni spesi per la costruzione di edifici di Stato nella capitale, ed ancora 53 milioni e 17 mila lire assegnati a spese straordinarie per la marina militare; e ciò perché per legge (cfr. leggi 2 giugno 1910, n. 277; 18 luglio 1911, num. 836 e 26 giugno 1913, num. 772) queste spese furono fatte mercé assegnazioni sull’avanzo dell’esercizio 1912-913 e quindi per legge devono reputarsi fatte dopo la constatazione dell’avanzo;
• c) altri 27 milioni e 120 mila lire spese dal Ministero della guerra, 30 milioni spesi dal Ministero della marina e 19 milioni spesi dal Ministero dei lavori pubblici; la quale detrazione deve essere fatta trattandosi di spese che furono bensì eseguite nel 1912-913, ma dovevano essere fatte, secondo le leggi ordinatrici delle spese, in esercizi successivi, sicché questi esercizi rimborseranno al tesoro l’anticipazione che esso ha fatto nel 1912-913. Sommando tutte queste detrazioni, si ottiene la cifra di 387 milioni e 137 mila lire: sicché le spese effettive si riducono a 2.399,2 milioni di lire.

Per contro, bisogna detrarre dalle entrate della categoria movimento capitali 276 milioni e 120 mila lire di incassi per debiti contratti per far fronte alle sovra ricordate spese di guerra ed anticipate per servizi successivi, (200.000 + 27.120 + 30.000 + 19.000 mila lire) le quali spese, come fu detto, non hanno a che fare col vero e proprio esercizio 1912-913, sicché le entrate in questa categoria si riducono a 335.4 milioni di lire.

Così ricostruito dall’on. Tedesco, il bilancio si presenta colle seguenti cifre (in milioni di lire):

Ed anche questo secondo consuntivo, ove si parta dalle premesse imposte dalle leggi vigenti è esatto e chiaro. Esso vuol dire che, ove si faccia astrazione dalle spese di guerra, non impostate in bilancio, ove si astragga dalle spese imputate all’avanzo ed ove non si tenga conto delle spese anticipate per gli esercizi venturi si ebbe un avanzo di 129,6 milioni nella categoria delle entrate e spese effettive, il quale servì a coprire un disavanzo di 15.3 milioni nella categoria del movimento di capitali e lasciò l’egregia somma di L. 114.3 disponibile come avanzo generale.

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Se questa conclusione è incontroversa e non presenta nessuna oscurità, sarebbe forse eccessivo di affermare che essa lasci soddisfatto l’uomo mediamente colto, non addottrinato nei misteri della contabilità di Stato, ed abituato a fare i suoi conti alla buona, così come la logica ordinaria gli insegna. Siccome i bilanci pubblici non sono fatti per i professori di contabilità di Stato, ma devono essere compilati in modo da non imporre all’elettore discretamente colto, uscito, ad esempio, da un liceo, lo studio di leggi speciali, così io mi proverò a rifare per la terza volta il consuntivo 1912-13. Lo rifarò a lume di buon senso, immaginando di doverlo spiegare ad un elettore medio, non analfabeta e neppure esperto di sistemi e di leggi contabili.

Supporrò cioè:

• a) di dover trascurare la categoria del movimento di capitali. Questa è una categoria che, in un regime normale, non dovrebbe lasciare alcuna traccia nel bilancio dello Stato. Si costruiscono ferrovie, porti, opere pubbliche per 350 milioni di lire? Poiché questa spesa resta nel patrimonio dello Stato, si contraggano pure debiti per altrettanto. Lo Stato avrà 350 milioni di debito di più; ma avrà in più un’opera pubblica di ugual valore. Il patrimonio netto dello Stato non è mutato;
• b) di dovere al contrario ragionare alquanto diversamente per i 50 milioni di spesa segnata nella categoria Costruzioni di strade ferrate. Bisogna ricordare che qui si scrive la spesa soltanto di una parte e la più piccola delle costruzioni ferroviarie. La maggior parte delle spese per costruzioni ferroviarie fa carico alla categoria movimento di capitali e sono quelle spese che si possono reputare veramente impiegate in conto capitale, per costrurre ferrovie riproduttive, capaci di fruttare l’interesse e l’ammortamento del debito contratto per la loro costruzione. Invece nella categoria delle costruzioni di strade ferrate si può reputare si iscriva la spesa di quelle ferrovie che sono economicamente improduttive sebbene siano utili o necessarie politicamente, militarmente, socialmente, ecc., ecc. La spesa fatta per queste ferrovie non lascia traccia nel patrimonio produttivo dello Stato; e quindi la si deve considerare come una spesa effettiva vera e propria, non fatta in conto capitale, la quale quindi non dovrebbe essere coperta con debiti, bensì con le entrate dell’anno. Così si usava fare in Italia fino a pochi anni fa, ed ancora nel 1907-908; e così si dovrebbe tornare a fare;
• c) di dover considerare come spese effettive quelle che le leggi vigenti imputano all’avanzo dell’anno. La si imputi come si vuole, una spesa fatta resta sempre tale e diminuisce l’avanzo. Far astrazione da queste spese equivarrebbe all’opera di chi, avendo un’entrata di 10.000 lire all’anno, dopo aver fatto 5000 lire di spese ordinarie, dichiarasse di aver un avanzo di 5000 lire; e su questo avanzo imputasse la spesa di 1000 lire per un viaggio, l’altra di 500 lire per i vestiti, la terza di 300 lire per la persona di servizio, la quarta di 500 lire per i bagni e seguitasse a ripetere, pur avendo in tasca soltanto 2700 lire, di aver avuto un avanzo di 5000 lire. Le leggi ordinano all’on. Tedesco di non tener calcolo di queste spese nella determinazione dell’avanzo; ma il buon senso consiglia di includerle. Né si dica che i 4 milioni per il demanio forestale, i 12 per gli edifici di Stato nella capitale ed i 57 per la marina militare si spesero perché c’era l’avanzo. A questa stregua non si dovrebbe tener calcolo di nessuna spesa; poiché tutte le spese pubbliche si deliberano prevedendo di incassare imposte a sufficienza; ne` anche dopo averle deliberate, si potrebbero eseguire, se non si incassassero imposte sufficienti all’uopo. Tutte le spese sono eventuali, e solo si possono graduare in ragione della loro urgenza o necessità. Ma voleva forse il legislatore affermare che le spese per il rimboschimento, per gli edifici dei Ministeri in Roma, per la marina militare sono meno urgenti di tante altre che pur sono iscritte in bilancio? Mai no. Epperciò si riconosce il valore puramente formale della imputazione sull’avanzo e si considerino queste come vere e proprie spese.
• d) di dover considerare come spese dell’anno anche quelle fatte nel 1912-913 per conto ed in anticipazione di esercizi successivi. Riprendendo l’esempio del mio ipotetico percettore di un reddito di 10.000 lire, se costui, trovandosi nel 1913 con un avanzo figurativo di 5000 lire ed effettivo di 2700 lire, si decide a far subito una spesa di 2000 lire per acquistare il mobilio del salotto da pranzo, che egli aveva divisato dapprima di comprare solo nel 1914 o nel 1915, noi diremo che egli ha speso nel 1913 altre 2000 lire, rimanendo perciò con le sole effettive 700 lire di avanzo. Lasceremo a lui la consolazione di dire che egli ha tuttavia un avanzo di 5000 lire, perché, fra l’altro, egli ha anticipato al 1914 ed al 1915 le 2000 lire del salotto da pranzo, anticipazione che è sicuro gli verrà rimborsata dal 1914 e 1915. Noi, per semplicità di conti ed a lume di buon senso, constatando che egli ha speso nel 1913 le 2000 lire, e prevedendo che forse nel 1914 e 1915 dovrà provvedere a qualche altra spesa imprevista, diremo che egli ha solo un avanzo di 700 lire. Caso mai, l’avanzo suo sarà più vistoso nel 1914 e 1915 e, quando si verificherà, lo constateremo;
• e) di dover escludere dalle spese effettive le spese tutte della guerra. Ciò non perché non siano spese effettive; ma perché mi sembra ragionevole di fare un conto a parte di queste spese di guerra, che hanno carattere straordinario. Condurre una guerra coloniale è come ampliare la casa paterna. Chi spende 20.000 lire per un siffatto ampliamento le reputa bensì veramente spese e ne tiene accurato conto; ma non le confonde con le spese dell’anno. È una spesa di natura particolare, la quale esige una contabilità a parte. Sia pubblico e largamente discusso il conto della guerra; ma sia un conto separato. Ciò gioverà altresì a permettere un giudizio speciale e meditato sull’onere complessivo della guerra medesima.

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Fatte queste avvertenze, ecco come avrei ricostruito il consuntivo 1912-913 (in milioni di lire):

Secondo il qual bilancio, che sarebbe quello che un contribuente normale si attenderebbe di veder fatto, si sono spesi 57.6 milioni di lire di più delle entrate, senza calcolare le spese della guerra. Siccome queste ammontano, secondo le dichiarazioni del ministro del tesoro, a 957 milioni di lire, spese negli esercizi 1911-912, 1912-913 e 1913-914, siccome oltre alle spese non riproduttive, si fecero nel 1912-913 per 350.7 milioni di spese riproduttive in conto capitale, ognuno può vedere in quale misura si sia dovuto ricorrere al tesoro od al credito durante l’esercizio 1912-913.

Non bastano le entrate effettive, si dovettero ridurre i fondi disponibili del tesoro e si dovettero far debiti per sopperire a 57.6 milioni di disavanzo nel bilancio ordinario, a 350.7 milioni di spese per opere pubbliche ed a quella parte dei 957 milioni delle spese di guerra, che furono erogati nell’esercizio.

Siccome potrebbe dubitarsi da taluno che i 50 milioni spesi per costruzioni ferroviarie non debbano essere segnati al conto delle spese effettive da coprirsi con le imposte, ma al conto delle spese capitali d’investimento da coprirsi col debito, così si dovrà, da chi accolga siffatta maniera, che io ritengo pericolosa e tale era ritenuta dal legislatore fino al 1907-908, conchiudere che il consuntivo del 1912-913 si chiuse con un disavanzo di 7-6 milioni di lire e che col debito si dovette provvedere a colmarlo ed inoltre a pagare 50 milioni di lire spese per le costruzioni ferroviarie, 350.7 milioni spesi per opere pubbliche e parte dei 957 milioni erogati per le spese di guerra. La maniera di esprimersi è diversa; ma la sostanza è la stessa.

Tutto ciò si legge nella esposizione finanziaria e nei suoi allegati. Ma si legge da un ristretto numero di persone aventi una certa famigliarità con i bilanci. Mentre dovrebbe essere letto dall’universale; essendo requisito fondamentale dei conti pubblici di dover essere capiti dagli elettori e non solo da una frazione degli eletti. Di ciò non ha colpa l’on. Tedesco; dai cui dati, chiaramente esposti, si trasse quanto fu detto nel presente articolo. Hanno colpa le vigenti leggi; e queste importa modificare. La breve esperienza che se ne è fatta, non ha certo dimostrato che esse giovino ad inspirare nei cittadini fiducia nella leggibilità dei bilanci; mentre ha sicuramente chiarito che esse possono, senza colpa di compilatori dei bilanci, diffondere impressioni di larghezza finanziaria, quando tutto consiglia prudenza e morigeratezza grandissima nelle spese. Ed ho detto breve la esperienza fatta di codeste leggi contabili; poiché, come si trae dalle date citate sopra, trattasi di leggi recenti, o, meglio, di disposizioni speciali di contabilità incuneate in leggi d’altra natura e contraddittorie ai principii fondamentali della nostra legislazione in materia di contabilità di Stato. Le eccezioni alle leggi generali sono sempre pericolose; ma pericolosissime appaiono pei bilanci pubblici.