28 novembre 1922 – Concessione al governo di pieni poteri per il riordinamento della pubblica amministrazione e del sistema tributario

Atti Parlamentari – Senato del Regno – Discussioni

Interventi e Relazioni parlamentari, a cura di Stefania Martinotti Dorigo, Vol. I, Senato del Regno (1919-1922), Fondazione Luigi Einaudi, Torino, 1980, pp. 935-948

Disegno di legge, approvato alla Camera dei deputati il 25 novembre 1922 e presentato alla presidenza del Senato dal presidente del Consiglio, Mussolini il 26 novembre, contenente la richiesta di pieni poteri al governo in materia di riforma tributaria e amministrativa (stampato n. 540). La Relazione della Commissione speciale sul provvedimento, redatta dal sen. Berenini, era stata letta in aula il giorno successivo, 27 novembre.

Non appena si era diffusa la notizia dell’intenzione del governo di inoltrare al Parlamento la richiesta di poteri straordinari, L. Einaudi aveva dedicato all’argomento un ampio articolo, apparso nella prima pagina del «Corriere della sera» dell’11 novembre 1922, dal titolo Pieni poteri tributari.

La discussione generale del provvedimento ha inizio con un intervento dell’on. Loria; prende quindi la parola L. Einaudi:

Ho chiesto la parola per parlare sulla richiesta da parte del governo dei pieni poteri in materia tributaria, ma qualche osservazione preliminare anche sull’altra parte della richiesta, e cioè sulla riforma amministrativa, non sarà forse inopportuna.

Quando io negli analoghi disegni di legge di altri governi ho letto le parole che di nuovo trovo nel disegno di legge che ci sta dinanzi, e cioè che si chiedono i pieni poteri per «diminuire le spese» dell’amministrazione, ho sentito in me un brivido, perché ero sicuro che il risultato unico e fatale sarebbe stato esclusivamente quello di un aumento di spesa. Infatti l’esperienza del passato…

Interviene il presidente del Consiglio, Mussolini: «Non può ipotecare l’avvenire!…».

L. Einaudi riprende:

… ci ha dimostrato che, quando il governo ha chiesto i pieni poteri per diminuire il numero degli impiegati, abbiano sempre veduto che l’astuzia dei pubblici funzionari, la loro volontà di sopraffare le legittime e giuste aspirazioni del governo sono state superiori alle buone intenzioni del governo stesso ed il risultato è stato quello di addivenire ad aumento di spesa. Su questo punto perciò io chiedo una dichiarazione esplicita al governo e mi contento di questo, inquantoché ritengo che un governo forte abbia facoltà di fare ciò che non poterono o non vollero fare i governi che prima d’ora ci chiesero glistessi poteri. Io chiedo la dichiarazione che la domanda per diminuire le spese non possa essere mai interpretata nel senso che qualche spesa possa essere diminuita e qualche altra invece aumentata, in guisa che il totale apparente diminuisca, inquantoché la diminuzione apparente potrebbe essere una semplice forma.

Vi sono infatti molti modi per presentare entro un anno un bilancio che apparisca in pareggio, senza che ciò voglia dire il bilancio sia pareggiato; potrebbe invece voler dire che sono state obliterate o nascoste delle spese transitorie, sono state soppresse delle spese le quali momentaneamente possono rimanere in potenza, si che in definitiva la fonte della spesa, l’origine da cui nascono le spese rimanga immutata e negli anni successivi quella spesa risorga. La dichiarazione che io chiedo al governo, se vorrà farla, è che la parola «diminuzione di spese» si riferisca al complesso delle spese e che nessuna spesa venga aumentata la quale non sia compensata da una diminuzione sostanziale di qualche altra spesa e che l’aumento non sia permanente, mentre la diminuzione sia temporanea.

E vengo all’altra parte del mio discorso: la richiesta dei pieni poteri tributari.

Sul programma che è stato in altra sede esposto al governo io non solo non ho sostanzialmente nessuna obiezione da fare ma non ho che da rivolgere ampia lode ai ministri competenti. Da loro mi sono sentito dire che essi volevano il ritorno ai canoni fondamentali della finanza, che non volevano tagliare l’albero alla radice per ottenerne dai frutti momentanei, che volevano ripristinare la semplicità dei sistemi tributari e ancora l’osservanza del principio del rispetto al risparmio. Io mi sono detto che sentivo un eco delle parole che qui erano state in tempi gloriosi pronunciate da due grandi economisti italiani, Francesco Ferrara e il Messedaglia, di cui l’amico De’ Stefani ha voluto, con grande benemerenza, farsi editore e commentatore.

Per questa risurrezione di antichi non posso che dar lode al governo e ai due ministri tecnici in ispecie. Voglio aggiungere un augurio a quello già fatto altrove e a cui i ministri hanno voluto dare risposta. Altrove, quando sorsero preoccupazioni intorno alla gravità estrema di consegnare il contribuente italiano piedi e mani legati al potere esecutivo, fu fatta la domanda se almeno il governo avrebbe consentita la collaborazione di tutti quelli che volevano, o erano in grado, o ritenevano di essere in grado di dare questa collaborazione. E io ho sentito due risposte, le quali sono egualmente, sebbene sotto una diversa forma, soddisfacenti. Ho sentito dall’amico Tangorra l’affidamento che il governo potrà anche valersi della collaborazione dei competenti appartenenti al Parlamento e anche al di fuori di esso. E dall’onorevole De’ Stefani ho sentito che il governo intendeva tenersi in libera comunicazione coi rappresentanti della Camera e del Senato e con qualunque cittadino che possa portare all’opera nostra un contributo di notizie e di consigli. Le due formule in fondo si unificano, e io non voglio fare tra di esse alcuna distinzione formale inquantoché ritengo che i due ministri finanziari abbiano voluto esprimere lo stesso concetto. Ma, poiché voglio fare anche a questo riguardo una raccomandazione, mi sia consentito di preferire la formula la quale dice che il governo chiederà il consenso e la collaborazione di qualunque cittadino e non si contenterà di ottenere il consenso dei competenti. Dopo l’armistizio un flagello nuovo si è scatenato sull’Europa: si chiamano gli esperti o competenti. Io non credo che nessuna altra istituzione nuova abbia portato tanto danno alla legislazione tributaria come il flagello degli esperti. Io diffido degli esperti, e ne diffido perché della psicologia degli esperti ho avuto anch’io una certa esperienza, avendo avuto occasione di essere dai ministri del tempo collocato in varie di quelle commissioni che elaboravano progetti finanziari. La psicologia degli esperti ha prodotto molto danno alla costruzione del nostro sistema tributario inquantoché essa esula dallo scopo che si vuole ottenere, non tiene conto di questo scopo, ma si foggia un altro scopo che è quello di creare lo strumento che sia perfetto in se stesso. Ora la creazione dello strumento tributario che sia perfetto in se stesso ha dato luogo ad alcunetra le iniquità peggiori che deturpano il nostro sistema tributario.

L’esperto è colui il quale, quando vede una imposta in un determinato campo, non è contento finché quella medesima imposta, con quella medesima aliquota, non sia trasportata anche nell’altro campo; l’esperto è colui il quale non è contento quando vede che l’uno paga il 50% finché pure l’altro non paghi il 50%; l’esperto è colui il quale vuol chiudere tutte le falle della maglia tributaria, e, a questo riguardo, l’unico appunto che mi permetto di muovere al discorso dell’onorevole De’ Stefani è quello relativo al punto nel quale egli ha detto che uno dei bisogni maggiori della nostra amministrazione tributaria sia di tappare i buchi della nostra maglia tributaria. Orbene ciò è necessario, ma è necessario nella pratica, non nella legislazione, in quanto che non credo che esista in tutto il mondo una legislazione fiscale che sia stata così abile, così esperta da chiudere tutte le maglie alle frodi fiscali, ma non v’è nessuna che questo risultato abbia di fatto raggiunto con così scarso successo. Atrocissima fra tutte le leggi finanziarie italiane è l’imposta successoria, che è quell’imposta che soffre del peccato della sovrapposizione e del sospetto una maniera peculiosissima. Tutti sanno che ad un certo punto l’aliquota della imposta di successione arriva al 75%, ma poi v’è un’altra imposta che ha preso il nome, sebbene non vi abbia niente a che vedere, dai mutilati e che aggiunge a questo 75 un 15% e siamo al 90; e poi c’è una terza imposta complementare successoria che aggiunge a questo 90 il 12%, e poi c’è una quarta imposta di trascrizione per la parte immobiliare della eredità che aggiunge un altro 0,75 e siamo a 102,75. Orbene tutto ciò è stato fatto in nome della giustizia tributaria, in nome della perequazione, in nome del tecnicismo! E tutti sanno che questa aliquota stravagante del 102,75% non è la massima, inquantoché nei casi nei quali una successione dia ad uno l’usufrutto e ad un’altra persona la nuda proprietà, l’imposta per il trasferimento della nuda proprietà deve essere pagata immediatamente anche nelle aliquote sue più feroci, sicché possono passare bene 15 o 20 anni, e nei 15 o 20 anni, col giuoco degli interessi composti e con l’aggiunta dell’imposta pagata per il consolidamento dell’usufrutto colla nuda proprietà, l’aliquota può benissimo arrivare al 200%.

Ma questo non è tutto: l’idea che si dovesse assolutamente nella legge chiudere ogni fuga al contribuente ha fatto si che i contribuenti onesti fossero soggetti a delle presunzioni inique di frodi e di simulazioni. Secondo la legge nostra, qualunque trasferimento che avvenga per atto tra vivi, tra coniugi e parenti entro il quarto grado, è soggetto non alla tassa di registro, che può arrivare al 7 o al massimo all’8,60% ma è soggetto alla tassa successoria che può arrivare in quei medesimi gradi al 50%.

Si suppone cioè che nessun contratto di vendita sia veritiero, ma sia sempre fraudolento quando avviene fra parenti entro il quarto grado e con ciò si è arrecata ingiuria ingiusta a tutti i trasferimenti che avvengono principalmente tra le classi agricole, tra fratelli e sorelle, tra cugini, e che sono la condizione necessaria per la gestione della azienda agraria. Secondo la nostra legislazione quasi ogni debito è colpito da un’ipotesi di simulazione ed è difficilissimo di poter dare una prova che il debito esiste nella realtà, sicché l’imposta successoria colpisce non soltanto le somme ricevute realmente in eredità ma i debiti che si debbono pagare altrui; su questa somma bisogna anche pagare l’imposta per l’8 o 10% di gioielli e di mobili che si dovrebbero possedere soltanto perché si hanno dei debiti che non sono riconosciuti. Tutti sanno che nella nostra legislazione successoria quasi ogni spesa funeraria e di ultima malattia è colpita da presunzione di simulazione e sono presunte simulate tutte le dichiarazioni di valori; sicché la finanza, che ha il potere e talvolta ne usa anche contro dimostrazioni non inficiabili di simulazione, perché provenienti da minori di età o persone oggettivamente poste in condizione da non poter mentire, può portare valori che in realtà sono di 100 o 110 fino a 180 ed il contribuente non ha modo di sottrarsi alla presunzione.

Per l’universale presunzione di frode la buona fede è sempre messa da un canto, mai ammessa. Né questa è la sola delle nostre imposte che sia colpita dalla presunzione continua, assillante della frode fiscale, e dall’altro concetto di perseguire una giustizia che è una giustizia puramente formale tra contribuenti che si trovano in differentissime situazioni.

Io non voglio negare che i contribuenti in redditi di lavoro, i professionisti e i commercianti nascondono una parte del loro reddito, ma questi contribuenti sono indotti a nascondere una parte del loro reddito, a commettere una frode contro lo stato, contro l’erario, anche perché una grandine di imposte e di sovraimposte addizionali li colpisce in modo che se non ricorressero a forme di resistenza in se medesime riprovevoli essi sarebbero perfettamente rovinati.

È vero che l’aliquota dell’imposta sui redditi di lavoro in apparenza è del 18,80% e che l’agente delle imposte, quando contratta l’ammontare dei contributi da pagare, parla soltanto di questo 18,80%, ma è vero altresì che su di essa si innestano per leggi recenti sovraimposte comunali e provinciali, sovraimposte delle Camere di commercio, imposta completamente sui redditi superiori a 10000 lire, contributo di guerra, in qualche caso, tassa di esercizio e di rivendita, cosicché l’aliquota sui redditi di lavoro e di capitale misto a lavoro va dal 30 al 35%.

È inumano pretendere da coloro i quali ottennero i redditi dall’esplicazione del loro lavoro quotidiano un’imposta uguale a un terzo del reddito, il quale è contingente e aleatorio per cause di malattia e di cessazioni che non si riscontrano in altri redditi. Ma anche per gli altri redditi, quelli fondiari o di capitale, la malattia della sovraimposizioneè giunta a gradi folli. L’imposta fabbricati, ove si tenga conto di tutte le sovraimposizioni, in certi casi arriva ad aliquote che superano il 100% del reddito stesso e può arrivare ad aliquote pazze, fantastiche che non sembrerebbe di poter leggere scritte nelle tabelle. Alcune volte l’aliquota del 100 e del 150% è tollerabile, in quanto che i redditi imponibili sono inferiori alla realtà, ma altre volte essa è insopportabile, quando sia escluso che i redditi accertati siano inferiori alla realtàinquantoché risultano da atti scritti: le Opere pie ad esempio non sono in grado di potere occultare neppure un centesimo del proprio reddito alla finanza.

Orbene, io ritengo che sia grandemente utile che il governo chieda il consenso degli esperti e più ancora il consenso di quel qualunque cittadino di cui ha parlato nelle sue dichiarazioni l’onorevole mio amico De’ Stefani. Infatti dalla voce di questi uomini i ministri competenti potranno apprendere i casi che in parte ho nominato e che in parte si riscontrano ogni giorno e di cui tutti abbiamo esperienza per la vita quotidiana.

Non è possibile comprare il minimo oggetto, andare in un albergo senza che le note che riceviamo siano lardellate di una quantità inverosimile di marche da bollo con percentuali differenti, tra le qualiné il contribuente né il pagatore intermedio sono spesso in grado di potersi orientare.

A questo augurio, già accettato e fatto suo dal governo, io voglio aggiungerne un altro. Io mi auguro che le riforme tributarie, che il governo vorrà intraprendere, siano assoggettate, prima che scadano i pieni poteri al 31 dicembre dell’anno venturo, ad un esame dell’opinione pubblica. Io ritengo che le riforme che il governo ha dichiarato di volere intraprendere siano ottime e siano un ritorno non dico insperato, ma bene augurante di principi della finanza antica e classica. Ma noi tutti ci illuderemmo profondamente se credessimo ché queste riforme, sebbene ottime, possano produrre un utile risultato prima che la pubblica opinione sia stata convinta della loro bontà. Inquantoché non basta dire che le imposte debbono essere semplificate, che debbono essere generali, che debbono rispettare il risparmio e il capitale, che è la conseguenza del risparmio, che debbono svincolare le forze produttrici: questi sono principi sacri, ma non bisogna dimenticare che nel profondo della pubblica opinione è entrato un veleno, il quale rende una gran parte ancora del pubblico italiano riluttante a vederne la bontà intrinseca: il veleno dell’invidia, dell’odio, del principio dell’uguaglianza, inteso come uguaglianza formale. Esso è penetrato troppo profondamente negli animi, perchési la speranza che senza un’opera di educazione, una riforma tributaria utile ed ottima possa trovare un’applicazione feconda. Non basta che la legge consacri un principio buono, bisogna che questo sia riconosciuto buono da coloro a carico dei quali deve essere applicato. Purtroppo forse la gran maggioranza oggi non vuole la generalità delle imposte, vuole soltanto le imposte che pagano gli altri. Purtroppo non è vero che la maggioranza voglia oggi il rispetto al risparmio, vi sono ancora troppi i quali sorridono al pensiero dell’appropriazione del capitale che è posseduto da coloro che si trovano in uno stato sociale di ricchezza alquanto più elevato. Non è vero che tutti vogliano il rispetto al lavoro.

Amo per un istante soffermarmi su questo ultimo punto, in questa assemblea che gli scribi del demagogismo accusano essere un’assemblea privilegiata.

Qui dentro io ho chiesto ripetutamente la tassazione dei salariati, ma credo che le classi dirigenti abbiano il dovere, mentre chiedono la giusta tassazione dei salariati, di quei salariati il cui salario supera il minimo necessario per l’esistenza, credo che le classi alte dirigenti, abbiano il dovere di fare un esame di coscienza. Per fare questo non basta dire che il totale delle imposte che pagano i contribuenti italiani, come ha detto l’onorevole Tangorra, ammonta a 17 miliardi e mezzo di lire; e se questa fosse soltanto la cifra delle imposte che pagano i contribuenti italiani, direi anch’io che a questa cifra senz’altro devono contribuire i salari, i quali ad essa danno un troppo scarso contributo.

Purtroppo non è questa soltanto la cifra delle imposte che pagano i contribuenti italiani.

C’è una cifra che nessuno di noi credo sia in grado di poter precisare e che ha carattere di un’imposta privata: voglio accennare alla imposta che grava sui contribuenti e consumatori a titolo di protezione doganale. Io credo che la imposta inerente alla protezione doganale arrechi un danno gravissimo sia all’industria che all’agricoltura; altri crederà tutto il contrario, ma nessuno, qualunque sia la propria opinione in merito, potrà negare che la protezione doganale sia un’imposta privata che grava sui consumatori e contribuenti italiani ai fini di aiutare la creazione di un’industria nazionale. Noi, liberi scambisti, riteniamo che con questo mezzo non si possa ottenere ciò, altri riterrà che quel fine si possa ottenere, ma bisogna essere d’accordo che essa è un’imposta che grava sui consumatori e contribuenti. E questa imposta a quanto ammonta? Voglio ricordare un solo esempio, un esempio che forse riguarda la maggiore delle voci italiane: il vino.

Il vino è colpito da un dazio doganale all’entrata di venti lire più 0,5 di coefficiente di maggiorazione (altro esempio della sovrapposizione di imposte), il che vuol dire 30 lire oro, che moltiplicate per 400 di aggio, fa ammontare il dazio doganale a 120 lire carta per ogni ettolitro di vino importato in Italia.

Questo dazio rende pochissimo, quasi niente al Tesoro, perché il vino straniero non può essere introdotto nello stato dovendo oltrepassare questa barriera, ma però provoca un aumento di prezzo nel vino nazionale, che può giungere in ipotesi estrema fino all’altezza di 120 lire per ettolitro. Ove giungesse fino a questa altezza, un calcolo semplicissimo di moltiplicazione di 120 per 40 milioni di ettolitri, quanto è su per giù la cifra che fu accertata in taluno degli esercizi, passati per l’imposta sul vino, porta ad un carico di imposta gravante sui consumatori italiani a profitto dei viticultori stessi di circa 5 miliardi di lire. Anche se questa sia una cifra limite, anche se di fatto si sta molto al disotto e forse non si arriva in anni di abbondanza di raccolto se non ad una piccola parte di questo gravame; ricordiamo che questa è una sola delle 953 voci che sono comprese nella tariffa doganale italiana e che comprende poche sotto-voci delle 29.253, in cifra tonda 30.000, che compongono la tariffa.

Se una voce sola, dico, su 953 può portare un onere d’imposta sui consumatori italiani che può giungere a questi risultati, non credo esagerato di dire che può ben darsi che l’ammontare totale dell’imposta gravi sui contribuenti italiani per una cifra che non sia del tutto difforme o molto lontana da quella che grava sugli stessi contribuenti per raggiungere i fini supremi della difesa nazionale, della giustizia e della sicurezza.

L’on. Chimienti interrompe: «Ma perché sceglie l’esempio del vino?» (Rumori).

L. Einaudi continua:

Io ripeto che se una voce sola porta questo gravame, il totale del gravame può arrivare ad una altezza paragonabile a quella che sui contribuenti grava a titolo d’imposta pubblica. Ed ho citato l’esempio del vino perché il conto è più facile a farsi e perché volevo ricordare l’esempio di quella sola industria, per cui l’abolizione o la riduzione del dazio doganale, da me invocata, poteva riuscirmi di danno nella mia qualità di piccolo proprietario. (Ilarità, conversazioni).

È l’esempio che più ricorreva alla mia mente ed è ben naturale che lo abbia citato. E l’esempio l’ho ricordato solo per dire che se i pieni poteri in materia tributaria debbono essere adoperati per aumentare le imposte, deve tenersi conto non solo delle imposte pubbliche, ma anche delle imposte di carattere privato; se il governo riterrà di dover abolire i dazi della tariffa doganale – non dico totalmente, perché nessun libero scambista crede di poter passare in un istante al regime di perfetta libertà da un regime di protezione, ma tutti sono d’accordo nel ritenere che il passaggio debba essere graduale – sarebbe necessario che di questo gravame enorme che sui contribuenti italiani incide, in virtù dell’infausto decreto-legge del luglio 1921, che con grande arbitrio sanciva la nuova tariffa doganale, si tenesse conto, quando si voglia fare il calcolo di ciò che pesa sulle diverse classi di contribuenti.

Ma per poter far ciò, per essere sorretto nei suoi tentativi di ridurre i privilegi tributari, è necessario che il governo conquisti alle riforme da esso progettate la pubblica opinione.

Se il governo intende fare opera duratura e giusta non deve limitarsi a far decreti, ma deve far penetrare nelle menti di tutti, la convinzione della bontà dei decreti stessi.

Io non sono pessimista, nella mia fede di liberale impenitente, impenitente come l’amico mio senatore Albertini.

Il liberalismo non è l’assenza di una idea per ingenua fiducia che la libertà di per se stessa conduca a scoprire ed attuare quell’idea; il liberalismo è inconcepibile senza un proprio ideale nazionale, morale, economico da raggiungere: il liberalismo è anzi stesso questo ideale. Tutti gli economisti hanno esposto un programma tributario ed economico il quale costituiva il contenuto della loro fede di libertà. La libertà essi la vogliono solo perché i liberali sono convinti che un programma qualunque, sia esso fiscale o economico o morale, non si attua e non frutta in modo duraturo se nell’aperta contesa con gli altri ideali non ha dimostrato di avere la capacità di vivere.

Non è la forza che ha la virtù di poter far vivere un ideale o non è mai la sola forza: un ideale deve imporsi alle menti e ai cuori prima che ai corpi e agli istinti, esso deve ricevere omaggio di obbedienza da menti che siano persuase e convinte. Non è affatto necessario che la persuasione avvenga per mezzo di uno strumento determinato come potrebbe essere la discussione parlamentare. Vi sono molti strumenti che in certe contingenze possono essere ancora più efficaci di queste e in ore solenni come quella che noi passiamo ben può darsi che la parola convinta degli uomini di governo rivolta al popolo sia quella che maggiormente riesce a persuadere della bontà di un ideale e della necessità di sottoporsi a sacrifizi per attuarlo.

Ciò che io chiedo è che sia consentito al popolo di dare la sua adesione al programma e ai mezzi che il governo vorrà proporre per attuare quell’ideale.

La legge dei pieni poteri, che anch’io oggi voterò, è un mezzo inadeguato e un meschino strumento per raggiungere l’attuazione di quell’ideale. Il governo, non ne ho dubbio, sentirà esso medesimo la necessità di convincere l’opinione pubblica che le proposte da lui fatte di riforme tributarie sono proposte che riescono davvero all’attuazione del suo ideale di stato e di patria.

Una vittoria nel campo della riforma tributaria ottenuta colla persuasione sarà una vittoria dello spirito liberale. (Approvazioni e congratulazioni).

Il provvedimento è approvato a scrutinio segreto nella tornata del 29 novembre 1922.