11-18 febbraio 1946 – Legge elettorale per l’Assemblea Costituente

Consulta Nazionale – Resoconti

Interventi e Relazioni parlamentari, a cura di Stefania Martinotti Dorigo, Vol. II, Dalla Consulta nazionale al Senato della Repubblica (1945-1958), Fondazione Luigi Einaudi, Torino, 1982, pp. 155-176

L’ordine del giorno dell’Assemblea plenaria della Consulta reca l’esame dello schema di provvedimento legislativo «Legge elettorale politica per l’Assemblea costituente» (n. 56). I punti principali su cui l’Assemblea deve deliberare sono l’obbligatorietà del voto, il referendum e il sistema della proporzionale. Il presidente Sforza dichiara aperta la discussione generale; intervengono gli onorevoli Rubilli, De Gasperi, Casati, Nasi, Boeri, Cappa e Cassandro, quindi prende la parola L. Einaudi:

Onorevoli colleghi, ho chiesto la parola soltanto per compiere un dovere, per esporre cioè le ragioni della mia indicibile avversione, direi ripugnanza, contro il sistema della proporzionale, in difesa di una causa perduta, quella del collegio uninominale. Non dirò tuttavia: Victrix causa diis placuit, sed victa Catoni, sia perché il paragone sarebbe irriverente, sia perché con mia soddisfazione mi sono persuaso che questa avversione contro la proporzionale, per i pareri già espressi in questa Consulta, è diffusa più di quanto non potessi credere. Dirò che le argomentazioni spartanamente brevi che io ho letto nella relazione della Commissione ministeriale ed in quella della Commissione della Consulta, non mi hanno lasciato convinto che esistano vere e solide argomentazioni in favore del sistema proporzionale. Le argomentazioni si riducono invece quasi ad una professione di fede: la proporzionale, la quale può essere da molti, forse dalla maggioranza, combattuta per le elezioni dei parlamenti ordinari, dev’essere invece approvata in questa sede quando si tratta di stabilire il sistema di elezione per la Costituente.

Ci sarebbe una differenza sostanziale fra parlamentari ordinari, per i quali il sistema uninominale potrebbe essere il più adatto, ed il sistema invece della Costituente, per la quale soltanto il sistema della proporzionale è applicabile.

Ma io ho sentito, dalle dichiarazioni del presidente del Consiglio, che non sono ancora stati determinati i poteri della Costituente.

E se debbo fare il conto delle voci che si sono manifestate nella pubblica opinione intorno al problema, debbo concludere che l’opinione pubblica è divisa su questo punto e che vi sono coloro che vogliono attribuire alla Costituente i soli poteri di formulare la Costituzione, mentre altri asseriscono che, almeno nel periodo in cui la Costituente siederà, debba spettare ad essa anche il potere di formare il governo e di discutere ed approvare le leggi ordinarie.

Quindi io debbo pormi ambedue le ipotesi: che la Costituente abbia poteri ampi e poteri ristretti; e debbo anche supporre che anche se saranno stabiliti limiti, questi siano resi vani dalle deliberazioni della stessa Assemblea costituente, la quale potrà arrogarsi quei poteri che non le siano stati attribuiti. Quindi vi è la necessità di esaminare il problema facendo ambe le ipotesi. Ed in primo luogo dobbiamo esaminare l’ipotesi che la Costituente abbia il potere amplissimo di formare la Costituzione, di deliberare le leggi ordinarie e di formare il governo.

In questa ipotesi è manifesto che la proporzionale non può adempiere minimamente almeno ad uno dei suoi fini, che è quello di formare il governo. Che un’assemblea eletta col sistema della proporzionale possa formare un governo è ipotesi certo inaccettabile a legislatori e ad uomini esperti in materia di sistemi parlamentari. Mi riferisco particolarmente all’Inghilterra e agli Stati Uniti, ai due paesi cioè nei quali soltanto il sistema di governo parlamentare ha fatto lunga e fortunata prova.

In Inghilterra nel 1944 questo sistema fu discusso alla Camera dei Comuni e i due grandi partiti, quello conservatore, come quello laburista, respinsero concordi l’idea della proporzionale. Vi aderirono soltanto i liberali. A me rincrescerebbe che, in conseguenza della proporzionale, il partito liberale anche in Italia subisse la stessa sorte che ha subito in Inghilterra, dove è stato schiacciato, per le esigenze del suffragio maggioritario, fra i due grandi partiti conservatore e laburista, ed è ridotto ad un piccolo partito, forse destinato a scomparire.

Mi auguro però che, il giorno in cui anche in Italia il partito liberale dovesse scomparire, scompaia nella medesima maniera in cui tende a scomparire in Inghilterra. Esso scompare là, perché ha permeato di sé i due grandi partiti: conservatore e laburista, ambedue profondamente permeati dei sentimenti liberali (Applausi).

Anche recentemente il ministro dell’Interno di quel paese si è veduto presentare il problema di che cosa fare di una minuscola pattuglia di ex fascisti misoneisti che avevano instaurato una specie di culto di Hitler in una casa privata. Con molta serenità, il ministro dell’Interno laburista rispose: «Non vale la pena di occuparsene. Noi non vogliamo violare i diritti della persona di credere e pensare e parlare così come egli vuole. Ognuno è libero di pensare e parlare e scrivere finché non viola l’uguale libertà altrui».

(Una voce: «Lo dicevate anche voi nel 1920-21!»).

L. Einaudi riprende:

No, noi non possiamo impedire la manifestazione pubblica del pensiero politico finché essa non turbi l’ordine pubblico e violi le leggi dello stato. Li reprimeremo quando siano violate le leggi dello stato.

In quel paese, dicevo, nessuno si preoccupò della proporzionale, nessuno l’accettò dei due grandi partiti che dominavano il Parlamento.

E le ragioni sono evidenti: col sistema proporzionale, innanzitutto, non si governa. Non si governa in un paese nel quale i partiti rappresentati in Parlamento raggiungono i quattro od i cinque; è impossibile ivi che si formino maggioranze stabili e diano luogo ad un governo stabile.

Noi, invece di avere governi stabili, abbiamo combinazioni temporanee simili a quelle che abbiamo avuto negli anni prima del 1922.

Importa perciò che il sistema elettorale scelto non aggravi la tendenza nel nostro paese alla moltiplicazione dei partiti. Ora, la proporzionale, dando una rappresentanza a tutti quelli che nelle grandi circoscrizioni raggiungono il quoziente, favorisce la formazione di piccoli partiti, quando questi abbiano una certa probabilità di raggiungere quel quoziente; quindi, favorisce la moltiplicazione dei partiti, specialmente di quei partiti che i napoletani chiamano «scombinati», in quanto non hanno la visione dei grandi problemi politici, ma vogliono risolvere problemi particolari del loro piccolo ceto, del loro piccolo problema; dei partiti che non rappresentano grandi agglomerazioni e grandi gruppi di uomini, ideali capaci di illuminare e guidare gli uomini al bene comune, invece che a quello particolare.

La proporzionale, moltiplicando i partiti, favorisce il trionfo non delle maggioranze, ma delle minoranze. Quando parecchi partiti siano quelli i quali debbono deliberare e formare le leggi ordinarie e il governo, si fa luogo al giuoco del do ut des e delle combinazioni e può darsi che il giuoco delle combinazioni parlamentari, che è molto simile al giuoco delle combinazioni matematiche (un grande enciclopedista francese del diciottesimo secolo, il d’Alembert, scrisse a proposito delle votazioni parlamentari un libro fondato tutto sulla teoria delle combinazioni, può darsi che il giuoco dia una posizione predominante non a uno dei grandi partiti, ma ad un piccolo partito, il quale – per accedere alla maggioranza che ad ogni costo si deve formare se si vuole governare e se si vuole legiferare – imponga di consentire a quello che può essere una sua ubbia, a quello che può essere un piccolo ideale, un piccolo interesse che esso difende anche contro gli interessi generali.

La proporzionale irrigidisce i partiti: in un sistema di proporzionale è molto più difficile di quanto non sia in un sistema parlamentare conquistare la maggioranza. Ogni partito conserva le sue posizioni, le accresce lentamente, se incontra il favore dell’opinione pubblica; ma le posizioni non le accresce in maniera rapida, bensì a distanza di anni, anche di decine di anni.

Anche nella Svizzera, unico paese in cui vi sia stato un certo successo nella proporzionale, i singoli partiti per riuscire a diventare una frazione importante del Parlamento hanno dovuto durare fatica per decenni.

È questo un pericolo gravissimo: è il pericolo dinanzi al quale noi ci siamo trovati proprio nel 1922: la proporzionale non fornisce un elemento essenziale al giuoco parlamentare, ossia non fornisce la valvola di sicurezza contro colpi di mano. È evidente che, in un sistema elettorale nel quale i partiti sono molti, nel quale i partiti si sono irrigiditi sulle loro posizioni: socialisti, comunisti, democratici-cristiani, liberali, essi non possono conquistare la maggioranza, se non con lunga fatica, che dura decenni. È evidente che in certi momenti solenni e difficili della vita nazionale uno di questi partiti od un partito nuovo sia tentato di sopraffare e di rompere la macchina, la quale non funziona più, perché non c’è il volano regolatore, non c’è la valvola di sicurezza che dia sfogo alle passioni, ai sentimenti che si possono manifestare in un certo momento.

Fu detto e fu ripetuto qui anche oggi che il sistema della proporzionale è stato il cavallo di Troia, entro cui si è introdotto nel nostro Parlamento il fascismo. Io non dirò che la proporzionale sia stata la sola causa dell’avvento del fascismo; dirò che certamente, se tra il 1918 e il 1933 noi abbiamo veduto in Europa il crollo di tanti nuovi governi, fondati sul regime parlamentare, il crollo di quei governi è stato, in parte notevole – non dirò in tutto, perché gli elementi che concorrono alla rovina di un tipo di governo sono sempre molteplici – il crollo fu anche dovuto alla impossibilità di funzionamento del regime parlamentare in un sistema di molti partiti, forse poco disuguali in forze l’uno dall’altro, che devono, perciò venire a compromessi continui; non a quei compromessi, che sono la vita delle assemblee politiche ed esigenza necessaria della vita di un paese, ma a piccoli compromessi che compromettono e danneggiano la vita normale del paese, la forza morale delle parti che dovrebbero lottare solo per alti ideali.

Io ho letto alle pagine 8 e 9 della relazione dell’onorevole Micheli osservazioni assai interessanti intorno al funzionamento del sistema della proporzionale in Germania. Certo quel sistema, secondo le norme della giustizia puramente aritmetica, che è giustizia formale matematica, era perfetto. Era certamente un meccanismo meraviglioso quello creato dall’Assemblea di Weimar. Forse noi ne creeremo uno ancora più perfetto.

Ciò che mi meravigliò molto nel leggere la relazione della Commissione della Consulta è che, dopo una descrizione così esauriente, non si sia detto nulla sulla fine di quel sistema proporzionale. La fine fu la consegna, da parte del presidente della Repubblica tedesca, designato nella Costituzione medesima a suo tutore, fu la consegna del potere a quell’uomo, il quale doveva distruggere la Repubblica tedesca. Questa è stata la fine fatale della Repubblica per la impossibilità di funzionare in cui la proporzionale aveva condotto il Parlamento tedesco.

Fra il 1918 e il 1933 un osservatore nord-americano, il quale si dilettava di statistiche, è pervenuto a questa conclusione: che il sistema parlamentare, creato dalle nuove costituzioni sul fondamento della proporzionale, non aveva condotto a rovina il paese in stati che comprendevano solo 40 milioni di abitanti, laddove aveva condotto alla dittatura paesi che comprendevano 200 milioni di abitanti.

Conosco un solo paese, nel quale il sistema della proporzionale abbia vissuto a lungo e continui a vivere, senza danno per la collettività: e questo paese è la Svizzera. Quale la ragione del miracolo? Vi sono differenze fondamentali tra il sistema elettorale proporzionale, quale esiste e quale funziona in Svizzera, e quello da noi immaginato per l’Italia. Dalla relazione della Commissione ministeriale e da quella della Commissione parlamentare risulta che, mentre nei 38 collegi italiani il numero degli abitanti per collegio varia da un minimo di 507.000 abitanti per la circoscrizione di Cosenza a un massimo di 2 milioni e 668.000 abitanti per la circoscrizione Milano – Pavia, nella Svizzera vi sono due soli collegi elettorali – collegi che si identificano con i Cantoni, perché, dato il sistema federale di quel paese, non c’è nessun collegamento fra un Cantone e l’altro dal punto di vista elettorale, nessuna lista federale – soltanto due collegi, quello di Berna con 723.000 abitanti e quello di Zurigo con 675.000 abitanti, che si possono qualificare popolosi. Ma subito dopo si precipita a 343.000 nel Cantone di Vaud, con capitale Losanna, per giungere con Uri a 27.302 abitanti, con Obwalden a 20.340, con Nidwalden a 17.348, fino a 13.383 abitanti di Appenzell F. Rh. La media generale per tutta la Svizzera è appena di 170.000 abitanti per collegio.

In ciascuno di questi piccoli collegi i candidati si trovano in rapporti con gli elettori, nasce familiarità continua fra gli uni e gli altri, ciò che è assurdo nei grandi collegi dei grandi paesi dove si vota con la proporzionale. Ed aggiungo anche che nei piccoli collegi svizzeri è consentito dall’apparentamento agli elettori di votare indifferentemente per i candidati di una lista o di un’altra lista, cosicché non vi è limite alla libertà di scelta degli elettori. Ed aggiungo ancora che se i parecchi partiti esistenti in Svizzera sono sorti in conseguenza della proporzionale, sono dovuti, anche, secondo quanto mi diceva un attento osservatore di quel paese, alla Costituzione federale svizzera che suppone la vita autonoma dei Cantoni, ciascuno dei quali ha proprie tradizioni ed abitudini ed interessi politici. Il che corregge il difetto dell’irreggimentazione degli elettori, caratteristica dei grandi partiti a base nazionale.

Se già nella Svizzera la proporzionale non ha condotto all’impotenza dei governi, ciò accade perché il costume è diverso. È diversa quella cosa inafferrabile e indefinibile che si chiama il costume politico. Accade in quel paese che i consiglieri federali, i quali corrispondono ai nostri ministri, sono eletti praticamente a vita e che nessun consigliere federale viene mandato via se non si dimette spontaneamente o se non si trova di fronte ad una situazione particolare e personale, la quale richieda le sue dimissioni. Il costume è nato da una circostanza: che essendo le elezioni dei consiglieri federali fatte per un certo periodo di anni, gli elettori si sono persuasi di avere qualche dovere verso i loro consiglieri federali, ai quali chiedevano la rinuncia alla professione come mezzo di vita. Essi hanno perciò sempre sentito lo scrupolo di far crisi di gabinetto. Ciò non solo per i consiglieri federali ma anche per i consiglieri di stato dei singoli Cantoni. In questo sistema, in questo ambiente, in questo costume, anche la molteplicità dei partiti in una Assemblea finisce per non produrre quei risultati che invece produrrebbe nei paesi dove i ministeri sono soggetti a quei voti di sfiducia, i quali portano ad una grande mobilità nelle compagini governative.

La sola valvola di sicurezza che, fuor del costume, che non si crea e si forma solo nei secoli, noi abbiamo in pratica contro i colpi di mano, contro le dittature, contro la impossibilità di formar governi, è quella che, con frase nota nel linguaggio politico, si chiama «oscillazione del pendolo elettorale». Non c’è altra via la quale ci consenta di uscire dal sistema delle rivoluzioni a getto continuo, all’infuori di quella delle oscillazioni del pendolo elettorale. Certo il sistema maggioritario del collegio uninominale ha l’effetto che, pur spostandosi leggermente le maggioranze dei votanti, pur con uno spostamento di uno o due milioni di votanti su una massa di elettori di 25 e più milioni, lo spostamento nel numero degli eletti è assai più grande. Da una legislatura all’altra possono verificarsi notevoli spostamenti, come è accaduto ripetutamente in Inghilterra, dove dapprima i conservatori vinsero con una maggioranza di eletti da 400 a 200 ed ora, improvvisamente, in conseguenza di nuovo dello spostamento di un milione o due di elettori, i laburisti diventarono 400 e i conservatori precipitarono a 200. Difetto del sistema maggioritario nel collegio uninominale? No. Pregio grandissimo.

Io credo che questa Assemblea dovrà riflettere a lungo prima di rinunciare al pregio grandissimo consistente nella possibilità del rovesciamento legale delle situazioni politiche. Se non consentiremo il rovesciamento legale, ci troveremo di fronte fatalmente al pericolo di rovesciamenti illegali, di manomissioni del potere parlamentare, di manomissione della libertà.

Il collegio uninominale ha prestato il fianco ad altre critiche. Troppa piccola gente – è stato detto – è stata eletta soltanto perché conosciuta nella piccola cerchia del suo collegio. Anche qui io dirò che questo non è un inconveniente, ma è invece un grande pregio del sistema del collegio uninominale. La classe politica non si forma sui libri, nei comizi, nelle agitazioni, nei comitati; si forma cominciando regolarmente a fare il consigliere comunale nel piccolo comune, poi diventando sindaco, e poi salendo man mano a consigliere, a delegato provinciale, a deputato, sempre più in alto (Applausi).

Bisogna prima fare l’operaio nel campo, nell’officina o nella miniera, guadagnandosi nella propria associazione sindacale la fiducia dei propri compagni. Così si forma la classe politica, così si è formato il partito laburista in Inghilterra, che non è composto di idealisti e professori, ma in gran parte di operai che sono venuti dalla gavetta ed hanno saputo, nel pozzo della miniera, o nelle officine, dimostrare ai propri compagni di essere i migliori tra essi. Se noi vogliamo che le masse siano bene rappresentate, occorre che anche per gli eletti operai ci sia una carriera, carriera che si fa stando in rapporto singolarmente con i propri compagni, con i propri vicini, con i propri amici. Saranno i vicini di lavoro dei piccoli centri o i vicini di lavoro nelle grandi città. Sempre importa agli eletti conquistare, perché si formi una buona classe politica, innanzi tutto la fiducia dei propri vicini.

E non si tema che in questo modo le celebrità non arrivino al Parlamento. Io non so che sia mai vissuto in Italia prima del 1922 un uomo politico il quale meritasse di arrivare in Parlamento, che si sia viste chiuse le porte di Montecitorio. Tutti coloro che si sono sobbarcati alla fatica politica di fare la propaganda elettorale, sono arrivati al Parlamento. Dura fatica, alla quale talora un uomo non si sente di sobbarcarsi. Benedetto Croce non fu visto in questa Camera, non perché egli non avrebbe, se l’avesse voluto, trovato un collegio pronto ad eleggerlo; ma perché, per l’indole sua, non volle e forse non doveva, per la gloria d’Italia, sobbarcarsi alla fatica, talvolta disumana, ma pure necessaria, pur politicamente educatrice, di una campagna elettorale, atta a stabilire il doveroso contatto tra elettori ed eletti. Contatto che non è un difetto del sistema uninominale, ma è anzi, a parer mio, un grande vantaggio.

Se la Costituente dovesse essere un corpo parlamentare, incaricato anche di formare il governo e di deliberare le leggi ordinarie, nessun dubbio vi sarebbe dunque ai miei occhi: il sistema della proporzionale sarebbe disadatto a dare una Camera destinata a costituire buoni e duraturi governi ed a formulare le leggi ordinarie del paese.

Forse che si deve giungere ad una sentenza contraria solo perché si faccia l’ipotesi che la Costituente si debba occupare soltanto di fare una buona Costituzione? Questa è la domanda alla quale in secondo luogo bisogna rispondere.

Se io ho letto attentamente, come credo, le due relazioni che ci sono state presentate, direi che a favore della proporzionale, in sede di Costituente, si possono formulare soltanto due tesi.

La prima è quella che gli eletti per la Costituente debbono ubbidire ad un mandato che è stato dato loro dall’elettore. «L’elettore – scrive la Commissione ministeriale – non esprime una generica fiducia nel candidato da lui scelto, per l’attività che esso svolgerà in Assemblea ordinaria con libertà di apprezzamento di situazioni politiche mutevoli, partecipando alla funzione legislativa e politica di uno dei supremi poteri dello stato; ma conferisce un potere di rappresentanza straordinaria, secondo determinate direttive politiche». Tradotta in parole comuni, questa è la tesi ben nota sotto il nome di mandato imperativo. Credo che tutti siano d’accordo nel ritenere che il mandato imperativo sia la morte dei Parlamenti. Il Parlamento si chiama così da parlare, e non solo perché si parla, ma anche perché si discute e si tenta di persuadere gli altri ed anche perché ci sono uomini che sono volenterosi e pronti ad essere persuasi, quando l’argomentazione altrui sia buona. Il mandato imperativo contraddice a questa esigenza fondamentale dei Parlamenti e, quindi, è contrario a quelle che costituiscono le esigenze di una vita libera parlamentare propriamente detta.

Ma forse che questo mandato imperativo, da condannare quando si tratta di mandato per le assemblee ordinarie, debba essere approvato per una Assemblea costituente? Forse che per l’Assemblea costituente si tratta di porre e risolvere dei problemi per i quali possa esser dato un mandato imperativo?

Forse che per questa legge delle leggi, per questa legge fondamentale che deve regolare per decenni (forse, auguriamocelo, anche per un periodo di tempo più lungo) la vita del paese noi dovremo ammettere che gli eletti siano persone le quali non abbiano altro ufficio se non quello di andare a ripetere quei si o quei no che sono stati deliberati da un corpo elettorale a cui questi problemi non erano stati presentati e non è possibile, salvo una o due domande chiarissime – monarchia o repubblica? collegio piccolo o provinciale o regionale? e simili – siano presentati, perché in gran parte si tratta di ardui problemi di principio, di problemi tecnici e complicati i quali possono essere esaminati e discussi e decisi soltanto quando si tenga conto della concatenazione di un problema con un altro?

Il mandato imperativo, se è assurdo per le leggi ordinarie, è ancora più assurdo per le leggi costituzionali, per una legge soprattutto che è destinata ad influenzare per tanto tempo le sorti del nostro paese.

La seconda argomentazione in favore della proporzionale è quella che in una Costituente tutte le idee debbano essere rappresentate, tutte le idee politiche abbiano il diritto di essere rappresentate. Anche qui io nego. Non è vero che tutte le correnti, tutte le idee abbiano il diritto di essere rappresentate in seno ad una Assemblea costituente.

Un’assemblea parlamentare – normale o costituente – non è un’accademia dove si discuta di teorie. Anche nelle accademie non si decide mai sulle teorie. Tanto meno in una Camera. Qui, in questa medesima aula, nel ventennio scorso vi fu un giorno nel quale, quella cosiddetta Camera votò l’anatema contro il libero scambio ed ordinò che la verità che doveva essere promulgata era la verità dell’autarchia.

Ora noi sappiamo che, per quanto ci fosse unanimità di voti a favore dell’autarchia, contro i classici principi liberali, quel voto unanime non contava assolutamente nulla, perché bastava e basta che ci sia uno che seguiti a negare la verità teorica proclamata dai Parlamenti e la votazione parlamentare non vale niente. In materia di teorie, l’uno che nega e dimostra il fondamento della sua negazione, val più dei cinquecento, val più dei mille.

Tra le tante idee le quali esistono, ce ne sono soltanto alcune che meritano di essere rappresentate in una Assemblea costituente. Non meritano di esser rappresentate in una Costituente le idee morte, le quali possono forse essere emanazione di interessi particolari, non poggiano però su nessun ideale; non meritano di essere rappresentate le idee per le quali non c’è nessuno che sia disposto a combattere od a morire. Le sole idee che meritano di essere rappresentate in una Assemblea costituente sono quelle che hanno un valore permanente, morale, e non rappresentano interessi particolari di questo o di quel gruppo, di questa o quella frazione (Applausi).

Nemmeno hanno diritto di essere rappresentate in una Costituente le idee, le cosiddette correnti politiche, le quali dicono di rappresentare l’avvenire soltanto perché in articoli scritti sui giornali, in saggi pubblicati su riviste, in opuscoli e libri, queste idee sono venute fuori ad affermare di valere qualche cosa. Il vento porta via le idee puramente dottrinarie. Le sole idee che politicamente valgono sono quelle espresse da uomini in carne ed ossa, i quali per esse sono disposti a sacrificarsi. L’avvenire dirà se qualcuno fra 20, fra 50 anni sia disposto a soffrire per una tra le mille idee le quali oggi affermano di essere le idee dell’avvenire. Bisogna scegliere non la proporzionale, la quale manda in Parlamento macchine da voto, ma il collegio piccolo, che manda un uomo invece di una macchina, un organizzatore operaio, un contadino, un sacerdote, un proprietario, un professionista scelto per la stima che si ha di lui. Costoro decideranno quali siano le idee meritevoli della vittoria.

Della vittoria non decidono e credo che non abbiano mai deciso nei paesi politicamente solidi, se vogliamo guardare in faccia la realtà, coloro che appartengono ai partiti. Non sono gli aderenti ai partiti coloro che danno e devono dare la vittoria alla corrente la quale rappresenterà la maggioranza nel Parlamento, la maggioranza della Costituente. La vittoria è data dagli altri; da coloro che gli inglesi chiamano the man in the street, dagli uomini i quali osservano, che non sono nulla nella vita politica quotidiana, dagli uomini i quali aspettano, per decidersi, di vedere i risultati dell’azione dei governanti e di studiare le promesse che sono fatte dagli oppositori dei governanti. Sono costoro che decidono. Gli aderenti votano, per definizione, a favore dei loro partiti. Questi portano alle urne gli aderenti precostituiti. Ma la decisione, grazie alla oscillazione del pendolo, è fornita da coloro i quali non hanno prima manifestato una opinione, ma hanno osservato i fatti. Ciò accade per tutti i partiti siano essi il socialista, il liberale, il democratico cristiano, ecc. Ed è giusto che sia così, perché soltanto così coloro i quali sono al governo sono portati ad operare bene e a non operare soltanto nel proprio interesse particolare. E in tal modo essi possono corrispondere agli interessi e agli ideali della maggioranza della popolazione. Quel milione o due milioni di osservatori si sposterà, se i governanti non hanno saputo conquistarsi il favore dell’opinione pubblica, a vantaggio degli oppositori.

L’oscillazione del pendolo elettorale è quanto mai necessaria ad una politica sana e feconda, poiché è quell’oscillazione del pendolo elettorale che fa sì che siano giudicati coloro che hanno operato bene o male secondo i risultati dell’opera loro.

La elezione alla Costituente non sarà, neppure essa, poggiata sul vuoto astratto di tendenze politiche. Essa darà la vittoria a coloro nei quali gli elettori, e principalmente gli elettori muti sinora, dichiareranno di avere fiducia per il bene che essi hanno fatto in passato e per il bene maggiore che gli elettori spereranno siano per fare in avvenire. Sarà fiducia non nelle soluzioni scritte ai problemi costituzionali, ma fiducia negli uomini incaricati di formulare una Costituzione.

Del resto a scrivere una Costituzione non occorrono cognizioni difficili ed astruse. Occorrono idee molto semplici e comuni. Orbene, col sistema della proporzionale, data la rigidità delle parti politiche, troppe idee vengono a contrasto e costringono a compromessi fra teorie diverse, a compromessi i quali non soddisfano nessuno, ed i quali sono una mescolanza fra teorie diverse, senza una loro compenetrazione sentita e feconda.

Di una di queste idee semplici, troppo semplici per piacere a partiti rigidi, intendo fare cenno, ed è l’idea di un meccanismo, che deve esistere in qualunque Costituzione, il quale consenta di modificare lentamente, giorno per giorno, il funzionamento della Costituzione. Che io sappia, esso ha funzionato meravigliosamente in due soli paesi.

Uno è l’Inghilterra: e per una ragione molto semplice. C’è un detto inglese che afferma: This damned Constitution was never written. It simply did grow (questa dannata Costituzione non fu mai scritta, essa crebbe semplicemente). È il meccanismo che permette l’adattamento continuo della legislazione alle esigenze della vita sociale. Questo meccanismo esiste in Inghilterra perché non è stato mai scritto. Questo è il grande vantaggio della Costituzione inglese, e mi auguro che si sappia imitare anche da parte nostra. Per preparare la Costituzione non occorre un areopago di sapienti, non occorre siano rappresentate tutte le varietà dell’opinione pubblica; occorre vi sia qualcosa che persuada a non andare al di là di quella linea che non potrebbe essere superata senza provocare lo scoppio della caldaia politica, in un determinato momento che non sappiamo prevedere quale sarà e quando arriverà, ma possiamo essere sicuri che verrà.

C’è un altro paese che si dice abbia una Costituzione scritta: e questo paese è gli Stati Uniti d’America. Ma, a dire la verità, io ho letto e riletto anche in questi giorni il testo della Costituzione americana del 17 settembre 1787, e i 21 emendamenti arrecati a quel testo. Non ho trovato nulla che stabilisca il potere di dichiarazione di nullità, di incostituzionalità delle leggi, che è l’arma più sapiente stata creata per frenare e secondare la trasformazione continua solida, e non improvvisata ed effimera, della legislazione, e l’adattamento della Costituzione alle esigenze dei momenti successivi che il paese attraversa.

Tra le disposizioni della Costituzione nord-americana che condussero a creare il meccanismo di adattamento graduale della Costituzione ai nuovi bisogni, una ve n’ha che appare dettata a tutt’altro fine: «I giudici sia della Corte suprema come delle Corti inferiori saranno investiti del loro ufficio finché la loro condotta sarà buona, e riceveranno a tempi stabiliti un compenso per i loro servigi, compenso, che non potrà essere ridotto finché essi rimarranno in carica».

In America cioè i giudici sono nominati a vita e nessuno li può mandar via finché non vengano meno ai loro doveri. Un solo giudice nei 160 anni della Confederazione americana è stato privato del suo ufficio. È una disposizione che probabilmente esiste anche in altri paesi, nei quali il giudice non crede perciò di essere fornito del potere di dichiarare l’incostituzionalità.

Invece negli Stati Uniti accadde che il primo giudice capo della Corte suprema, il signor Marshall, interpretò quella disposizione nel senso che la Corte suprema poteva dare le sentenze che alla sua coscienza o alla coscienza della maggioranza dei componenti la Corte sembrassero giuste.

Essi erano investiti dalla Costituzione del diritto di interpretare le leggi vigenti. Quale autorità superiore alla loro coscienza poteva essere invocata per limitare i loro diritti di interpretazione?

Parecchi tra i primi presidenti degli Stati Uniti (Jefferson, Jackson, ecc.) si ribellarono contro la teoria di Marshall, come offensiva per il potere legislativo; ma bastò che i giudici tenessero ferma quella loro opinione, quel loro diritto di sindacare la costituzionalità delle leggi, perché gli altri poteri si dovessero inchinare.

Un altro testo, ancora più misterioso ai nostri occhi, è l’emendamento 14 del 21 luglio 1868, approvato a coronamento della guerra per l’abolizione della schiavitù, il quale stabilisce l’eguaglianza di tutte le razze, siano dei negri o dei bianchi, di fronte alla legge. In quell’emendamento è scritto: «Nessuno stato può privare alcuna persona della vita, della libertà e della proprietà senza un giusto procedimento di legge». Su queste quattro parole «giusto procedimento di legge» è fondato sostanzialmente tutto il potere della Corte suprema degli Stati Uniti. Su quelle quattro parole i giudici hanno elevato una loro interpretazione, la quale dice: «Il giusto procedimento di legge è quello che noi consideriamo giusto, quello che appare tale alla nostra coscienza, non ciò che è scritto nella legge. Anche se la legge è stata formalmente approvata da tutti i rami del Parlamento e sanzionata dal presidente degli Stati Uniti, se la nostra coscienza ritiene che quello che è contenuto nella legge è qualche cosa che può considerarsi un ingiusto procedimento di legge, noi possiamo annullarlo; dobbiamo dichiarare che quella legge è anticostituzionale».

Dunque la Costituzione aveva esposto dei principi di carattere generale, una dichiarazione dei diritti della persona umana. Il fatto storicamente meraviglioso è che vi siano stati dei giudici decisi ad interpretare quei principi nel senso che sulla loro base leggi valide formalmente potessero essere dichiarate nulle. Se i giudici della nostra Corte di cassazione avessero voluto, avrebbero potuto interpretare nello stesso modo le leggi nostre fondamentali. Chi poteva e potrebbe cassare le sentenze della Corte di cassazione italiana? Nessuno. Anche in Italia si sarebbe potuto fare lo stesso ragionamento che fecero i giudici americani e che condusse uno di loro, al quale era stato chiesto dal presidente Roosevelt se non era possibile dare ad una legge una data interpretazione, a rispondergli: «Signor presidente, il giudice sono io».

Perché ho ricordato queste cose, questi esempi inglese e americano? Per una ragione sola: che noi invano avremo scritto, avremo formulato una perfetta legge elettorale, invano noi avremo combinato il più perfetto sistema di calcolo dei residui o dei quozienti, invano noi avremo costruito una formula di ripartizione dei seggi – in cui, se si smarriscono coloro i quali hanno una certa perizia nella lettura dei testi legislativi, si smarrirà ancor più la grande maggioranza degli elettori italiani – invano avremo costruito la legge elettorale più perfetta, se con essa non riusciremo a portare alla Costituente degli uomini. E gli uomini non si portano in nessun Parlamento se non mettendo un uomo di faccia ad un altro uomo, se non obbligando gli elettori a scegliere tra un uomo e un altro, come portatori di idee sì, ma anche come uomini che si stimano, che si sono conosciuti durante tutta la vita e che hanno dato col loro passato la prova di quello che potranno compiere in avvenire. (Applausi).

Invano noi costruiremo una Costituzione anche perfetta, se noi non riusciremo a mandare alla Costituente degli uomini veri e non dei numeri di una lista o degli aderenti ad un simbolo qualunque.

Le società prospere e progressive non hanno mai affidato il potere di far leggi e meno che mai di costruire la legge delle leggi, la Costituzione dello stato, a consessi di dotti, a confuse eterogenee rappresentanze di tutte le cosiddette correnti di opinioni esistenti nel paese; ma ad uomini scelti direttamente dai loro elettori, scelti perché questi li hanno individualmente conosciuti come degni di fiducia, degni di incidere nel marmo, che dovrà durare per secoli, le poche fondamentali norme atte a governare lo stato e soprattutto le maniere pacifiche di innovare le norme costituzionali, sì che si adattino alle mutate condizioni ed alle mutate idealità del popolo. La proporzionale crea una macchina là dove noi abbiamo bisogno, soprattutto nel tragico momento attuale, di uomini liberi, atti a persuadere e ad essere persuasi. (Vivi applausi. Molte congratulazioni).

Termina così la discussione generale su questo schema di provvedimento e la discussione per articoli viene rinviata.

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18 febbraio 1946

L’ordine del giorno dell’Assemblea plenaria della Consulta nazionale reca il seguito della discussione per articoli dello schema di provvedimento legislativo «Legge elettorale politica per l’Assemblea costituente» (n. 56).

La discussione ha inizio con interventi di vari consultori sull’art. 2, che viene quindi approvato; l’Assemblea passa poi all’esame dell’art. 3, sul quale prendono la parola i consultori Rizzo, Fuschini, Granello, Amatucci e Sotgiu. Interviene a questo punto L. Einaudi:

Io ho chiesto la parola soltanto per dichiarare che sono contrario al collegio unico nazionale. Questo voto è una necessaria conseguenza della mia negazione della bontà del sistema proporzionale e della mia persistente affermazione del collegio uninominale.

La discussione ha rafforzato in me la ripugnanza verso la proporzionale, perché ho inteso parlare di comuni divisori, di quozienti, di sottrazioni, di resti, di divisione, di perdite di voti non utilizzati, ed ho sentito dire che si era fatto persino ricorso ad illustri matematici per interpretare quelle che potevano essere le conseguenze dell’applicazione dell’uno o dell’altro metodo di utilizzazione dei voti. La conclusione, a cui già ero arrivato attraverso lo studio e la osservazione dell’esperienza, riesce rafforzata dalla presente discussione: soltanto una minima, impercettibile proporzione dei 25 milioni di elettori comprenderà quale sia il sistema in base a cui sarà chiamata a votare. Basta questa considerazione, che una piccolissima parte degli elettori capirà il metodo e le ragioni del suo voto, per dover respingere il sistema in generale della proporzionale.

Ma ancora più deve essere respinta la utilizzazione dei resti per un collegio unico nazionale quando si pensi che questo sistema è stato qualificato da qualcuno come una specie di modo indiretto di eleggere i deputati nel collegio unico nazionale.

Questo è certo un significato nuovissimo del metodo di votazione indiretta: un sistema di votazione indiretto ha invero sempre avuto questo significato: che l’elettore votava per un altro elettore, ed erano gli elettori di secondo grado che dovevano nominare il deputato. Il sistema è andato in disuso, perché gli elettori di primo grado avevano finito per dare mandato imperativo agli elettori di secondo grado, riducendosi il metodo ad una apparenza. L’elettore, al quale forse questo significato del voto indiretto è familiare, si troverà di fronte ad un altro fatto: che il suo voto non è affatto indiretto, perché i deputati erano già stati designati da un delegato di lista, non lo stesso necessariamente che ha invitato lui a votare per la lista della sua circoscrizione: qualche cosa che per lui sarà come il gioco dei bussolotti. Egli avrà dato dei voti ad una certa lista, e pur aspettandosi egli che fossero nominati taluni candidati di quella lista, accadrà invece che né gli uni, né gli altri saranno nominati; ma altri scritti in liste di altre circoscrizioni. Il sistema gli avrà involato, direi sgraffignato, i suoi candidati.

Questa è la ragione fondamentale: la non comprensione da parte dell’elettore del sistema, che mi spinge a confermare il voto contrario alla proporzionale che avevo già espresso e a confermarlo nel caso specifico del voto sul collegio unico nazionale per l’utilizzazione dei resti. Un buon sistema elettorale deve essere semplice, chiaro, compreso da tutti. Il sistema proposto non è né semplice, né chiaro, né compreso da tutti e perciò deve essere respinto.

Il relatore, Micheli, dichiara quindi: «… sulla questione dei resti, se vi sono stati valenti oppositori – dal primo che ha parlato, fino al senatore Einaudi che ci ha espresso con tanta autorevolezza il suo parere contrario – abbiamo già sentito tanti discorsi a favore, che non saprei cosa altro aggiungere di nuovo… Peraltro, io ricordo al consultore Einaudi che non si può parlare di voto indiretto per le ragioni stesse che ha detto lui. Egli ci ha spiegato in che cosa consista il voto indiretto. Nel caso nostro l’elettore sa che deve votare due liste: ne vota una per la circoscrizione e una più larga della quale conosce i nomi ed il partito. Quindi non si tratta di voto indiretto: è direttissimo…». Dopo l’intervento del relatore, il presidente Sforza mette ai voti il seguente emendamento all’art. 3, presentato dai consultori Rizzo, Casati, Lucifero, Cassandro e Arangio Ruiz:

«Sopprimere il terzo comma del testo della Commissione, secondo cui “il complesso delle circoscrizioni elettorali forma il collegio unico nazionale ai soli fini della utilizzazione dei voti residuali”».

L’emendamento, messo ai voti per appello nominale, viene respinto con 188 voti contrari, 85 favorevoli e un astenuto.

A questo punto il presidente comunica che il seguito della discussione è rinviato.