Sui ritardi nella discussione ed approvazione dei disegni di legge

Lo scrittoio del Presidente (1948-1955), Einaudi, Torino, 1956, pp. 12-19

La premessa da cui si parte sembra per lo meno controversa. La premessa è che il ritardo nella discussione ed approvazione dei disegni di legge presentati dal governo o per iniziativa parlamentare sia un male e che l’arretrato grandissimo di disegni di legge possa essere considerato quasi uno scandalo. La premessa contrasta a quello che è l’insegnamento pacifico dei maggiori scrittori politici, tra i quali basterà ricordare i nomi di Guicciardini e di Galiani, secondo i quali una delle maggiori afflizioni dei popoli è l’abbondanza di nuove leggi. Pur senza ricorrere all’insegnamento dei sapienti, coloro i quali criticano i ritardi nella formazione delle leggi, dimenticano che tutta la struttura parlamentare è stata creata, forse inconsapevolmente e forse anche contro il desiderio degli stessi legislatori, allo scopo di conseguire quel ritardo. L’esistenza in moltissimi paesi di due camere, la discussione in taluni paesi attraverso tre letture, in altri attraverso commissioni, il rigore dei regolamenti intesi a garantire la libera espressione di tutte le opinioni e a tutelare le minoranze contro le maggioranze, sono inavvertiti strumenti che dovettero essere introdotti per regolare il flusso delle leggi nuove, rendendone difficile la rapida approvazione e sottoponendole ad una cernita più o meno rigorosa. La cernita potrà aver luogo in modo accidentale, ma risponde alla necessità di impedire il sovvertimento troppo rapido delle norme regolatrici della vita di un paese.

Se si parte dalla giusta, sperimentalmente provata premessa che le nuove leggi siano per se medesime un male, e che per lo più la proposta di esse risponda ad impulsi effimeri di un’opinione pubblica male informata od all’inettitudine ad applicare le leggi vecchie, tutto diventa chiaro nel meccanismo parlamentare ed i vincoli imposti dal meccanismo medesimo alla legislazione nuova appaiono lodevoli. Chi scrive le presenti osservazioni ricorda di avere ripetutamente, innanzi al 1922, difeso il parlamento contro l’accusa che anche allora era rivolta contro di esso dal partito fascistico di lentezza nel legiferare e di vanità nelle discussioni. Vedemmo quali furono i risultati della soppressione degli strumenti i quali, attraverso la lentezza e la vanità delle discussioni, garantivano la libertà dei cittadini. Non rinnoviamo oggi le medesime accuse infondate se non vogliamo trovarci dinnanzi ai medesimi effetti.

Che le due camere debbano avere compiti diversi è proposizione vera, ma è grandemente controversa la proposizione che per ottenere tale risultato faccia d’uopo attribuire alle due camere espressamente compiti diversi. Sono noti i risultati che si ottengono quando ad una camera si vogliono attribuire compiti tecnici e dicasi pure giuridici ed amministrativi. Quelle camere non sono parlamento, sibbene mere camere di registrazione. In camere di questo genere è ammessa soltanto la critica costruttiva, laddove la critica fornita di qualsiasi aggettivo non è più critica, ma semplicemente conformismo. La critica che si deve muovere entro una cerchia determinata, detta tecnica, non è vera critica; la quale, per essere tale, deve essere illimitata e quindi politica. Le camere del tempo fascistico esercitavano critica costruttiva e quindi non esercitavano nessuna critica. Lo stesso accade, da quanto si può intravedere, anche nei paesi oltre la cortina di ferro. Poiché non si vogliono i risultati non si devono volere nemmeno le cause.

Chi scrive ignora che in Francia si siano affidati alle due camere compiti diversificati secondo il criterio: della politica all’una camera e della tecnica all’altra camera. Quello che si è, assai imperfettamente, tentato di applicare in Francia è un altro ben diverso criterio di diversificazione. A questo riguardo i paesi civili possono essere distinti in due categorie: nella prima delle quali sono inclusi gli stati federali, ed in questi i senatori, essendo rappresentanti di stati sovrani, i quali hanno ceduto parte della loro sovranità alla federazione, ma conservano la sovranità in tutti i campi non ceduti, hanno dignità e poteri superiori a quello dei membri della camera dei deputati. La seconda categoria è quella dei paesi unitari come la Francia, l’Italia e l’Inghilterra, dove originariamente le due camere avevano poteri uguali. A poco a poco il potere decisivo finì di spettare solo alla Camera dei deputati, ovvero con precedenza o prevalenza a quest’ultima. Nel paese dove il problema fu risoluto coi soliti metodi empirici, propri della mentalità inglese, non si delimitò il campo di azione delle due camere, ma si ridusse il potere della camera detta alta a quello semplicemente del consiglio. Alla Camera dei signori (Lords) non è affatto vietato l’esame dei bilanci e la discussione avviene talvolta con maggiore solennità che nella Camera dei comuni. Ma un eventuale voto negativo non conta, bastando che lo speaker della Camera dei comuni certifichi trattarsi di legge finanziaria perché essa possa essere senz’altro presentata al sovrano per la sanzione, anche se il voto della Camera dei signori fu contrario. Per tutte le altre leggi la Camera dei signori ha il diritto di respingere il disegno di legge; e questo diventerà legge soltanto, dopo il passaggio di un anno, se la Camera dei comuni lo abbia votato nuovamente nel medesimo testo letterale. La Camera dei signori non ha perso nulla della propria autorità morale in conseguenza della riduzione dei suoi poteri a quello puro e semplice del ritardo di un anno. Il risultato fu che, su più di ottocento pari, meno di un centinaio frequentano le sedute e per lo più non più di una cinquantina; ma questi sono i pari autorevoli, forniti di competenza, la cui parola non ha mai avuto tanta influenza sulla opinione pubblica come dal giorno in cui i poteri della loro camera furono limitati al consiglio. Chi ha il diritto di dire all’altra camera: «Vi siete affrettati troppo, avete ceduto alle improntitudini delle richieste improvvise di un’opinione pubblica male informata; rifletteteci ancora, discutete una seconda volta» – chi ha questi poteri di consiglio e di prudenza ha per se medesimo più alta dignità che non coloro a cui il consiglio è indirizzato. Questa è la via sulla quale si può muovere con successo, non quella della divisione legislativa dei compiti, che non produrrebbe altro se non discordia e invidia fra le due camere; alle quali non può non diventare evidente il vizio fondamentale di ritenere che esistano problemi semplicemente tecnici e problemi semplicemente politici. La Francia grossolanamente ha tentato di attuare il concetto, ma la riduzione a pochi giorni del diritto di ritardo ha tolto a questo ogni sua sostanza e ha trasformato l’antico senato ora detto consiglio della repubblica in un corpo senza sostanziale autorità.

Sembra impossibile di potere definire la funzione legislativa che si volesse attribuire al governo. Quelle condizioni che sono solitamente ricordate: «impossibilità delle camere di provvedere a tutto per mancanza di tempo; assorbimento di esse da altri affari; esigenza di affidare al governo il potere di legiferare nell’interesse del paese» – sono talmente vaghe che consentirebbero qualunque usurpazione da parte del governo del potere legislativo; ed anche qui l’esperienza del tempo fascistico dovrebbe ammonire.

Non consta che negli Stati Uniti si sia verificata una mutazione nei diritti della Corte suprema. Si ricordi innanzitutto che la Corte suprema americana non è stata istituita esplicitamente allo scopo di opinare sulla costituzionalità delle leggi votate dal congresso e sanzionate dal presidente. La Corte suprema non è né più né meno che l’organo supremo di un ordinamento giudiziario federale, simile a quello degli altri paesi civili. Anche lì vi sono giudici federali inferiori, corti d’appello e una corte suprema. Qualunque persona ha il diritto di chiamare in giudizio una qualunque altra persona allo scopo di far dichiarare dai tribunali federali che un diritto vantato non riposa su alcuna base legale. Ed è accaduto anche di recente che un atto del presidente fosse dichiarato nullo da un giudice federale qualunque perché costui non lo ritenne autorizzato da alcuna legge valida. Solo in seguito il giudizio fu portato dinnanzi alla Corte suprema, la quale confermò l’opinamento del giudice federale inferiore. In sostanza i tribunali federali ordinari si sono arrogato il diritto di dire che la norma contenuta in una legge non è valida perché viola un principio della costituzione. Quel che accadde non fu opera del costituente federale; bensì il frutto di un’opinione dei giudici della prima Corte suprema. Perché in Italia non abbiamo avuto nel 1848 in Torino un presidente di Corte di cassazione disposto, ad imitazione del primo giudice (presidente) della Corte suprema americana, primo nell’ordine di tempo e primo tra i suoi pari, il giudice Marshall, ad opinare che la norma contenuta in una legge non fosse valida perché contraria allo statuto? Se il fatto fosse accaduto, probabilmente qualche presidente del consiglio o qualche presidente di una delle due camere si sarebbe arrabbiato, come si arrabbiò il presidente degli Stati Uniti d’allora contro l’improntitudine di chi osò di chiamare prive di efficacia le leggi votate dal congresso e sanzionate dal presidente. Chi avrebbe impedito all’immaginario presidente della cassazione italiana di rispondere come replicò Marshall: e chi casserà le mie sentenze?

I commentatori avrebbero osservato che quel che era logico negli Stati Uniti in regime di costituzione rigida, non era logico in regime di statuto non rigido. Ma se la cassazione avesse persistito nella sua opinione, i commentatori avrebbero scoperto ragioni di rigidità anche nello statuto albertino. Non sarebbe invero impossibile e forse nemmeno difficile scoprire nello statuto albertino parole più rigide di quelle poche su cui Marshall si basò per giustificare il suo buon diritto a dichiarare la incostituzionalità delle leggi che a lui non piacevano.

E badisi bene che la Corte suprema giudica, in casi specifici di contesa fra due persone, non valida una legge non solo perché contrastante con qualche norma specifica scritta nella costituzione e negli emendamenti che la integrarono in seguito; ma anche perché contrastante con qualcuno di quei principi che da noi sono dai giuristi puri guardati con sospetto perché appartenenti al così detto diritto naturale. Una legge può essere dai giudici della Corte suprema dichiarata non valida perché non conforme allo spirito informatore della costituzione americana. Ma i principi informatori sono estremamente elastici e variano nel tempo, così che una norma, ieri considerata anticostituzionale, oggi può essere dichiarata conforme alla costituzione. Lo spirito del mondo, la Weltanschauung soffia attraverso gli interpreti. Ben può dirsi perciò che i giudici federali, anche quelli inferiori, godono di un potere, sotto certi rispetti superiore, nel campo legislativo, a quello del congresso e del presidente. Non consta che in tempi recenti nulla sia cambiato in questa autoattribuzione di potere quasi legislativo da parte delle corti federali. Poteri che nessuno contesta, anche perché esercitati con la prudenza propria di uomini che non hanno più niente da sperare da nessuno e che non possono essere, fino a quando essi volontariamente non si ritirino, cacciati via da nessuno. Nei centosessantotto anni di vita della Costituzione americana si cita un solo caso di destituzione di un giudice della Corte suprema in seguito ad accusa dinnanzi al Senato di condotta non confacente alla dignità di chi è chiamato a coprire l’ufficio di magistrato.

Le osservazioni che precedono non hanno lo scopo di confortare, anche indirettamente, qualsiasi proposta di modificazione della costituzione. Vogliono soltanto esprimere l’esigenza che le proposte eventuali partano da premesse non controverse e da esempi i quali siano conformi ai fatti.

22 ottobre 1952

Condannare la necessaria lentezza dei lavori parlamentari è sinonimo di favore offerto ad una delle due tendenze le quali si contrastano il campo nella legislazione: la tendenza alla novità e la tendenza alla conservazione. Accelerare il lavoro legislativo significa parteggiare a favore degli innovatori e contro i conservatori; significa, cioè, parteggiare a favore delle società innovatrici contro quelle conservatrici. La stabilità sociale deriva dalla lotta fra queste due tendenze di cui nessuna merita di essere incoraggiata. Essendo sbagliato il punto di partenza, sono sbagliate le conseguenze che se ne ricavano. Non solo dev’essere respinta qualsiasi norma la quale favorisca il ricorso ai decreti legge: e qui, fortunatamente, la legislazione vigente è abbastanza rigida; ma dev’essere limitato all’estremo anche il ricorso alla legislazione per mezzo delle commissioni parlamentari.

Secondo una falsa dottrina della competenza, ogni commissione dovrebbe essere composta dalle persone le quali sono rispettivamente competenti nelle materie della difesa, degli affari esteri, dell’agricoltura, dell’istruzione ecc. ecc. La dottrina è falsa:

1)    in primo luogo perché gli uomini non si possono incasellare per competenze agricole, industriali, guerriere, ecc. ecc. Chiunque scorra gli elenchi delle commissioni del regime fascista e delle commissioni attuali, si accorgerà ben presto che la competenza non è il requisito che meglio si riscontra nei membri delle commissioni;

2)    se la qualità della competenza esistesse, sarebbe d’altro canto condannabile. Pessimo legislatore è colui il quale, essendo competente in agricoltura, legifera sull’agricoltura. Costui necessariamente legifera in vista di interessi particolari, dimenticando gli interessi opposti e quello generale. Il sistema delle commissioni di competenti è stato inventato allo scopo – non importa se lo scopo fosse voluto o sia stato inconscio – di far approvare surrettiziamente norme contrarie all’interesse pubblico, utili soltanto a soddisfare private aspirazioni. In un’assemblea pubblica e generale qualche maggiore probabilità vi sarebbe di opporsi a richieste private più di quanto non accada in comitati ristretti di poche persone, dove la pubblicità è ridotta al minimo possibile.

L’assemblea generale potrà avere molti difetti, ma ha però indiscutibilmente il vantaggio di riconoscere il principio che, se gli interessi particolari debbono essere sentiti e se gli uomini forniti di competenza devono aver voce in capitolo, la decisione deve spettare però all’uomo politico dotato di competenza politica, che è una specie di competenza diversa dalle competenze particolari.

Perciò alle commissioni legislative poteva bensì essere attribuita la potestà non solo di discutere, ma anche di approvare le leggi purché ciò fosse subordinato alla osservanza di due condizioni:

1)    alle sedute di ogni commissione dovrebbero potere partecipare con diritto di voto non solo i membri della commissione medesima, ma anche qualunque altro senatore o deputato che ne avesse voglia, senza uopo d’invito. L’unica differenza fra i senatori e deputati membri della commissione e quelli intervenuti volontariamente doveva essere soltanto quella che unicamente ai primi fosse assegnata la medaglia di presenza. Avremmo così ottenuto il risultato di evitare l’affollamento inutile delle sedute delle commissioni e, nel tempo stesso, evitare di rendere omaggio al falso idolo della competenza e dell’imperversare di una legislazione fatta passare nel silenzio, nell’assenza sia dei competenti specialisti non iscritti accidentalmente alla commissione sia dei competenti politici desiderosi di difendere l’interesse pubblico contro i singoli interessi privati;

2)    contro il deliberato delle commissioni un solo senatore o un solo deputato dovrebbe avere il diritto di appellarsi alla camera in assemblea generale.

Il suffragio popolare è un mito e su ciò credo che potremo essere tutti d’accordo; ma è un mito necessario ed il migliore che finora si sia inventato. Ciò implica che ogni persona investita del mandato legislativo ha non solo il dovere, ma il diritto di esercitarlo.

La deliberazione delle leggi in piccoli comitati viola il diritto non rinunciabile del singolo membro dell’assemblea, il quale deve potere individualmente e senza chiedere il consenso di verun collega, appellarsi all’assemblea. Questo parmi un principio cardinale, l’inosservanza del quale priva di valore la legislazione. Una legge per la quale non si può presumere il consenso della maggioranza degli eletti, non è una legge che possa ispirare rispetto. Troppi cittadini possono aver ragione di considerare quella una legge sopraffattrice.

D’altro canto è certo che il diritto dell’uno di costringere l’assemblea generale a rivedere la legge già votata dalla commissione, non è affatto pericoloso. Bisogna avere un po’ di fiducia nella formazione di uno spirito di corpo tra i legislatori. Quel deputato o senatore il quale obbligasse l’assemblea a ritornare su deliberazioni prese validamente dalle commissioni e la costringesse a far ciò senza buone ragioni, finirebbe per esser scansato dai colleghi, per essere guardato di mal occhio, e per vedere respinti i suoi ricorsi. Il costume parlamentare finirebbe per restringere di fatto il ricorso alla votazione in assemblea generale ai casi gravi veramente discutibili, ed in questi casi non si vede perché debba esser negato alla minoranza di uno solo quel diritto di ricorrere al giudizio dell’assemblea che nella nostra costituzione è consentito ad una quota parte dei membri delle commissioni.

21 settembre 1950.