Introduzione

Principi di scienza della finanza, Einaudi, Torino, 1949, pp. 1-10

Pubblico una nuova ristampa della quarta edizione dei miei Principi, nella quale ho introdotto alcune minime varianti formali, ad esempio di riferimenti temporali a cose accadute «ieri» o «l’anno scorso», laddove oramai il tempo trascorso richiede parole diverse. Sfogliando, ero tentato qua e là di mutare, più che il pensiero, gli esempi o di discutere i nuovi aspetti che vecchi problemi hanno assunto o la cresciuta importanza che i recenti rivolgimenti economici e sociali hanno attribuito a discussioni che prima parevano secondarie. Ma ad ogni giorno la sua propria fatica. Non sono venuti meno in me – almeno lo spero – la curiosità per le idee nuove ed il desiderio di modificare, ascoltando le fresche voci di tanti giovani studiosi, le idee vecchie; manca il tempo necessario alla meditazione ed alla rielaborazione, la quale deve essere lenta e faticosa. Possa questo volume, particolarmente nella parte bibliografica e di «dubbi e quesiti», a me divenuta la più cara, come accade a chi, invecchiando, sempre più si persuade che la saggezza consiste nella consapevolezza delle troppe cose che non si sanno, riuscire ancora di qualche vantaggio ai giovani desiderosi di conoscere quali fossero i problemi apparsi degni di studio ad un anziano, che per quasi mezzo secolo ha cercato di non dimenticare mai di essere sempre bisognoso di chiarire a se stesso le idee prima di esporle ad altri.

LUIGI EINAUDI

Roma, 19 maggio 1948

Concetto ed autonomia della scienza della finanza

Metodo di studio e rapporto con le scienze affini

Classificazione dei bisogni pubblici e dei mezzi atti a soddisfarli

1.- CONCETTO DELLA SCIENZA DELLA FINANZA. – La scienza della finanza è la scienza delle leggi secondo le quali gli uomini provvedono al soddisfacimento di certi bisogni particolari che, per distin-guerli dai bisogni ordinari privati, si chiamano pubblici. Contentiamoci per ora di questa prima definizione approssimata, salvo a precisare meglio in seguito che cosa si intenda per bisogni pubblici.

2.- RAPPORTI STORICI E LOGICI CON LA SCIENZA ECONOMICA IN GENERALE. – Dalla definizione ora data appare che la scienza economica generale studia le leggi con cui si provvede dagli uomini al soddisfacimento dei bisogni in generale: e la scienza finanziaria invece studia le leggi con cui dai medesimi uomini si provvede al soddisfacimento dei bisogni pubblici in specie. È chiaro perciò che tra economia politica e scienza finanziaria vi è lo stesso rapporto come da scienza generale a scienza particolare.

Dal fatto però che la scienza della finanza si occupa in modo particolare dei bisogni economici pubblici non nascerebbe ancora la necessità di costruire una scienza economica per i bisogni pubblici separata dalla scienza per i bisogni privati. Questa divisione essendo soltanto suggerita da ragioni pratiche, quasi si direbbe didattiche, darebbe luogo al sorgere di parecchie discipline di insegnamento, non di parecchie scienze autonome specificate per motivi d’i principio. Perché queste sorgano, è necessario che certe categorie di bisogni abbiano talune caratteristiche peculiari diverse da quelle proprie dei bisogni umani in genere.

3.- I BISOGNI PUBBLICI POTREBBERO ESSERE SODDISFATTI PER MEZZO DI INTRAPRESE PRIVATE? – Ai bisogni pubblici possono forse applicarsi i medesimi ragionamenti elementari che l’economia politica fa per i bisogni privati?

È fuori di discussione che l’uomo ha dei bisogni. In teoria pura noi supponiamo che egli vi provveda seguendo la legge del minimo mezzo; cercando cioè di ottenere il risultato da lui ritenuto migliore, utilizzando la quantità limitata di mezzi che egli ha a sua disposizione.

Ognuno di noi attende ad un solo mestiere, produce una sola qualità di beni o di servizi; perciò se dovessimo consumare soltanto le merci che produciamo, lavoreremmo pochissimo perché presto giungerebbe il momento non solo della decrescenza, ma della saturazione di quei dati bisogni: un calzolaio si fermerebbe dopo il secondo o terzo paio di scarpe, un professore non comincerebbe neanche la lezione, perché è certo che non ritirerebbe nessuna utilità dall’insegnamento a se stesso. Ma appunto perché tutti producono merci diverse, i lavoratori se le scambiano tra di loro, soddisfacendo così una serie indefinita di bisogni.

Questo discorso è vero anche per i beni pubblici? Dico, è vero non solo per quanto si riferisce al confronto tra il costo e l’utilità dei beni pubblici, ma anche per il metodo di produzione dei beni stessi per mezzo di intraprese private a lavoro diviso e tra loro concorrenti? Noi potremmo immaginare che un imprenditore privato fabbrichi il servizio che si chiama sicurezza pubblica. ciò non sarebbe totalmente assurdo e lontano dalla realtà: in certi paesi in cui c’è un governo molto imperfetto, il servizio della sicurezza pubblica è amministrato da privati; così negli Stati Uniti vi fu tempo in cui eransi costituite organizzazioni private che si incaricavano della sicurezza pubblica e assoldavano agenti, a prezzo convenuto, a chi ne aveva bisogno per difendersi. Questo servizio, che in Europa è considerato come pubblico, era dunque soddisfatto negli Stati Uniti nello stesso modo come quelli privati. In certe regioni d’Italia, se un proprietario voleva difendersi dall’abigeato (furto di bestiame) era talvolta costretto a pagare i capi della mafia. Senza spingersi tanto indietro, esistono anche oggi bisogni per lo più considerati pubblici che potrebbero essere entro certi limiti soddisfatti dai privati: così dove lo stato non mantiene università o scuole medie ci sono istituti privati; in Inghilterra lo stato s’ingerisce assai poco dell’istruzione media alla quale provvedono fondazioni private od istituzioni pubbliche.

Se non che appare subito evidente che la sostituzione di una impresa privata allo stato o agli altri enti coattivi ha non di rado in sé qualche cosa di ripugnante al nostro modo di vedere: noi non potremmo mai ammettere che tutti i servizi pubblici fossero geriti da società private invece che da parte dello stato. Come potremmo tollerare che imprenditori privati si incaricassero, così dell’amministrazione della giustizia. come della sicurezza pubblica, che delle agenzie organizzassero degli eserciti per la difesa nazionale?

4. – L’INOPPORTUNITÀ DI SODDISFARE AI BISOGNI PUBBLICI PER MEZZO DI INTRAPRESE PRIVATE NON È IN TUTTI I CASI UGUALMENTE EVIDENTE. – le ragioni per le quali sembra inopportuno di ritenere che i bisogni pubblici abbiano ad essere soddisfatti da intraprese private in regime di divisione del lavoro non sono però ugualmente forti per tutti i bisogni pubblici: ve ne sono alcuni per cui si pensa che ciò sia impossibile. altri per i quali si comincia a dubitare, infine altri per i quali non si vedrebbe in ciò nessun inconveniente.

Così alla difesa del territorio nazionale, si potrebbe provvedere come si provvede alla produzione del pane? Tutti saremmo d’accordo nel considerare ciò assolutamente assurdo perché, data l’organizzazione dello stato moderno, è impossibile lasciare la formazione dell’esercito ad agenzie private. Qualche cosa di simile avveniva tuttavia all’epoca delle compagnie di ventura; ma quello fu un periodo quant’altri mai disgraziato, e le compagnie di ventura furono un modo dannoso di provvedere alla difesa del territorio nazionale. Il bisogno della difesa nazionale è considerato dall’universale un bisogno «pubblico», appunto perché tutti sono d’accordo nel ritenere che il suo soddisfacimento debba essere assunto dallo stato e non da imprese private.

In altre circostanze si può essere in dubbio: per esempio per l’istruzione pubblica superiore. Laddove per l’istruzione elementare sembra universalmente ammesso che se ne debba incaricare lo stato, il quale anzi la rende obbligatoria per i ragazzi allo scopo di assicurare la formazione di cittadini aventi la cultura minima necessaria per partecipare alla vita pubblica, alcuni sostengono che coloro i quali hanno bisogno dell’istruzione superiore debbano pensarci per conto proprio e pagare di loro tasca il prezzo che gli imprenditori privati esigeranno, i quali alla lor volta pagheranno insegnanti perché facciano lezione, senza bisogno dell’intervento dello stato. Ai sostenitori di questa tesi si può ricordare che c’è una certa specie di istruzione talmente costosa che non vi sarebbero clienti disposti a sottoporsi al sacrificio di compensarla; bisognerebbe esigere compensi enormi perché gli imprenditori avessero convenienza a mantenere alcuni istituti. Quindi l’istruzione superiore verrebbe a mancare; con danno pubblico generale, perché essa non è solo vantaggiosa a quelli che se ne servono, ma anche a quelli che hanno poi bisogno di consigli o dell’aiuto dei professionisti formatisi in quelle scuole. Gli studenti non godono solo, andando a scuola, di vantaggi speciali, perché apprendono nelle scuole le nozioni necessarie alla loro professione; ma a loro volta renderanno più tardi anche vantaggi alla collettività, sotto forma di giustizia resa, di vite salvate, di costruzioni edilizie sicure, applicando gli insegnamenti ricevuti; onde si può concludere che è opportuno che lo stato intervenga per mantenere gli studi superiori, dal momento che con essi rende un vantaggio diretto all’intera collettività. Donde la conseguenza che è logico che una parte delle spese per l’università vada a colpire tutti i cittadini, e soltanto una parte, sotto forma di tasse, gli studenti. Si dà, è vero, il caso che talvolta in un paese, senza l’aiuto dello stato, esistono istituti di istruzione superiore che si mantengono da sé, ma nella maggior parte dei casi la clientela non è abbastanza numerosa per sostenere finanziariamente l’istituto, e allora l’intervento dello stato è indispensabile. In altri casi infine il dubbio riguardo all’intervento dello stato è più insistente. Così è davvero necessario che esso eserciti direttamente, per esempio, le ferrovie? Risposte diverse sono state date in stati diversi nello stesso tempo e in successivi tempi nello stesso stato. Si può essere incerti per fondate ragioni tra l’esercizio diretto e quello per delegazione, in cui le intraprese private funzionino secondo certe regole fondamentali stabilite dallo stato.

5. – ALLE CATEGORIE DIVERSE DI BISOGNI PUBBLICI CORRISPONDONO ALTRETTANTE CATEGORIE DI MEZZI PER PROVVEDERVI. – A mano a mano che si accentua la necessità di provvedere a certi bisogni per mezzo dell’organizzazione statale, i mezzi da adoperare all’uopo si differenziano sempre più dai mezzi adoperati nell’economia privata, la qual cosa rende ancor meglio evidente la necessità di scinder lo studio del fenomeno finanziario da quello economico.

Nell’economia privata gli uomini soddisfano ai loro bisogni comperando sul mercato merci e pagandone il prezzo; nell’economia pubblica non si hanno più prezzi puri e semplici, ma prezzi privati con elementi pubblici (prezzi quasi privati), prezzi pubblici, prezzi politici, contributi, imposte; ora, quanto più questi diversi concetti si allontanano dal concetto del prezzo dell’economia privata tanto più noi avremo un fenomeno finanziario tipico, differenziato dal fenomeno economico. Il fenomeno finanziario si differenzia adunque a gradi dal fenomeno economico. Esistono parecchi stadi di differenziazione progressiva ai quali corrispondono naturalmente mezzi diversi per provvedere al soddisfacimento dei bisogni corrispondenti.

6.- CLASSIFICAZIONE DEI BISOGNI PUBBLICI E DEI MEZZI PER SODDISFARLI. – Volendo fare una classificazione dei bisogni pubblici e dei mezzi corrispondenti si potrebbe ottenere il seguente quadro, nel quale non si è voluto far cosa perfetta, ma piuttosto, data la successione dei concetti che penetrano l’uno nell’altro, far vedere come a grado a grado il fenomeno finanziario si differenzi da quello economico privato.

Si ha il prezzo quasi privato quando, ad esempio, gli uomini provvedono, per mezzo dello stato, a soddisfare il loro bisogno di riscaldarsi per mezzo della legna. È questo certamente un bisogno privato. Però gli uomini affidano talvolta allo stato il compito di produrre legna e venderla loro ai prezzi di mercato, perché in tal modo essi raggiungono – e si reputa che lo raggiungano bene solo per mezzo dell’organizzazione statale – il fine incidentale pubblico, indivisibile e cioè di tutti insieme per parti aliquote non determinabili, di conservare la foresta. Si ha prezzo pubblico quando gli uomini provvedono, per mezzo di una ferrovia di stato, a soddisfare il loro bisogno individualizzabile e divisibile di viaggiare o spedire merci. È un bisogno privato, a cui gli uomini però non vogliono soddisfare per mezzo di una impresa privata, la quale stabilirebbe dei prezzi privati, che sarebbero troppo alti, perché di monopolio. Facendo gerire l’impresa dallo stato, gli uomini ottengono o sperano di ottenere un prezzo pubblico più basso. Il modo di gestione dell’intrapresa (per mezzo dello stato direttamente o per intrapresa privata delegata dallo stato) è condizione necessaria per ottenere il prezzo pubblico. Il prezzo pubblico si paga volontariamente così come il prezzo privato o semi-privato, trattandosi soltanto di soddisfare ad un bisogno divisibile ad un costo minore di quello che sarebbe stabilito da un’impresa privata. Dicesi questo prezzo pubblico a chiarire che, sebbene sia un vero prezzo, «sufficiente» a coprire il costo «totale» del servizio, è stabilito con criteri «pubblici».

Si ha il prezzo politico quando, ad esempio, gli uomini provvedono, in seguito a domanda, non solo a soddisfare il loro bisogno individualizzabile e divisibile di viaggiare o di spedir merci, ma anche all’altro bisogno comune a tutti, indivisibile in parti aliquote per ogni uomo, di difendere il territorio nazionale, favorendo colla ferrovia una più rapida mobilitazione. Chiamasi prezzo politico questo pagamento, che è della stessa natura del prezzo pubblico, allo scopo di mettere in chiaro che, accanto ad un costo di servizio divisibile, c’è un altro costo indivisibile, il qual costo sarà coperto dalle imposte.

Si adopera l’aggettivo «politico» a segnalare la circostanza che, per ragioni di ordine pubblico, lo stato, come ente politico, ritiene opportuno che il prezzo pagato dagli utenti non sia «sufficiente» a coprire l’intiero costo. Il residuo costo deve perciò essere coperto dalle imposte pagate dai contribuenti.

Si ha contributo quando gli uomini provvedono in primo luogo a soddisfare un bisogno comune a tutti e indivisibile; come la costruzione di una strada ordinaria; in secondo luogo però soddisfano anche ad un bisogno particolare, individualizzabile, divisibile fra coloro che per mezzo della strada pubblica ottengono facile accesso alla propria casa od al proprio fondo. E allora costoro sono chiamati a pagare un contributo alla spesa che è soprattutto di utilità comune. Il contributo è obbligatorio, perché altrimenti il privato aspetterebbe che la strada sia fatta, nell’interesse comune, e se ne gioverebbe per accedere al suo fondo senza nulla pagare.

Si ha imposta quando si soddisfano bisogni comuni a tutti e indivisibili, ad esempio, la difesa nazionale. Non conoscendosi in tal caso quale vantaggio si sia arrecato ai singoli individualmente, si ripartiscono i costi con criteri particolari che si studieranno in seguito su tutti i consociati. L’imposta serve anche per ripartire i costi della parte indivisibile dei servizi compresi nelle categorie precedenti e non coperti con il ricavo delle tasse e dei contributi. L’imposta è obbligatoria, perché altrimenti tutti preferirebbero godere dei servizi indivisibili senza nulla pagare.

7. – NATURA DELLA CLASSIFICAZIONE ORA INDICATA ED ESISTENZA DI ISTITUTI MISTI. – La classificazione che si è fatta delle entrate, e che corrisponde ad una uguale classificazione delle spese dello stato, potremo chiamarla classificazione per diversificazione o anche per specificità, in quanto che distingue i bisogni pubblici e il mezzo del loro soddisfacimento a seconda che essi diventano più specifici rispetto ai bisogni privati.

Nella realtà spesso però esistono istituti che hanno dell’una e dell’altra Il prezzo pubblico spesso si confonde con il prezzo politico; e ciò che è prezzo politico in un momento, può diventare prezzo pubblico nel momento successivo. Sono moltissimi i tributi che non si saprebbe se chiamare prezzo ovvero imposte; e che in realtà tengono dell’una e dell’altra.

Le tasse di registro sui trasferimenti a titolo oneroso, le tasse di negoziazione, la tassa di successione sono istituti misti, che non rientrano esclusivamente nell’una o nell’altra delle categorie sovra accennate. Talvolta il pagamento di una data somma è volontario e pare della natura del prezzo; come quello pagato per acquistar sale, tabacco o speranze di vincita al lotto. In che cosa esso si diversifica esteriormente dal prezzo dei francobolli o dei telegrammi? Amendue volontari; amendue pagati perciò dall’utente se l’oggetto, tabacco o francobollo, acquistato gli dia utilità maggiore del sacrificio della privazione del prezzo pagato. Ma per lo più il prezzo pagato per il francobollo non lascia allo stato margini di utile fuor dell’ordinario; laddove il margine è rilevantissimo nel caso del tabacco. Perciò si classificano tra i prezzi pubblici quelli del servizio postale e tra le imposte quello per il tabacco; ed a giustificare quest’ultima classificazione si osserva che se è volontario l’atto del comprare tabacco, è coattivo l’acquisto presso rivendite statali, il che soltanto dà modo di esigere alto prezzo.

Ogni classificazione è fluttuante ed arbitraria; e, ad ogni modo, serve per riconoscerci ed orizzontarci nel mondo finanziario, per passare gradatamente, così come lo impone la realtà, che è infinitamente varia e complessa, dal prezzo privato, esclusivamente proprio della scienza economica, all’imposta, che è il fatto specifico caratteristico della scienza finanziaria.

8. – PERCHÉ NON SI PARLI DI TASSE E LIMITI DEL VALORE DI OGNI CLASSIFICAZIONE. – Nella classificazione ora indicata non rientra la categoria della tassa; la quale fu esclusa a ragion veduta perché. in quella sede teorica, sarebbe causa di confusione. Nel linguaggio amministrativo e legislativo italiano la parola tassa, è usata invero ad indicare istituti differentissimi gli uni dagli altri: imposta, prezzo pubblico, prezzo politico, contributo. In altri paesi, come in quelli di lingua inglese, essa denota «sempre» il concetto per cui in Italia si usa la parola imposta. È parso perciò opportuno che in sede teorica, ogni istituto fosse indicato con una parola specifica, la quale si prestasse il meno possibile all’equivoco. Lo studioso trovandosi in seguito dinanzi agli istituti concreti della nostra legislazione (cfr. in proposito Il sistema), chiamati tasse, diritti, tributi, imposte, monopoli, proventi, provvederà mentalmente a classificarli a seconda della classificazione teorica qui delineata o di altre, pure non confondendo la denominazione teorica con quella legislativa. Questa, essendo nata dalle circostanze storiche e dovendo adattarsi alla infinita varietà dei casi concreti, è necessariamente empirica, talvolta non rigorosamente logica. Quella, essendo frutto di meditazione, può aspirare alla semplicità. Ma sia osservato che qualunque classificazione è arbitraria; e non bisogna esagerarne l’importanza al di là di quella da attribuirsi ad un utile strumento di studio e di chiarificazione. La chiarificazione fu nel presente volume voluta raggiungere, badando alla natura economica delle varie entrate statali; così da passare a gradi da quelle entrate, le quali hanno natura di puro prezzo privato, o prezzo di mercato, o prezzo contrattuale, o prezzo libero, a quelle le quali hanno natura di vera imposta. Vi è in questi «gradi» molto ondeggiamento. Soprattutto la distinzione fra prezzo pubblico e prezzo politico è talvolta evanescente e provvisoria. Se il bilancio di un’impresa pubblica, ad es., delle tranvie, si chiude in pareggio, ecco il prezzo pubblico; se lascia un disavanzo, ecco il prezzo politico. I due aggettivi sono molto simili e parrebbero confondersi. Ma poiché la differenza sostanzialmente esiste, occorreva usare degli aggettivi diversi; e si scelsero due affini tra loro, essendo vicinissima la sostanza. Né l’uso dell’aggettivo politico nel caso di prezzi «non sufficienti», deve essere interpretato nel senso che il prezzo politico sia meno approvabile del prezzo pubblico. Innanzitutto, nelle cose economiche non si approva né si biasima. Si constatano regolarità e leggi. Inoltre, spesso, sebbene non sempre, esistono ottime ragioni per far pagare agli utenti un prezzo «insufficiente» e per far gravare sui contribuenti con l’imposta parte del costo di un’impresa pubblica.