La nuova gerarchia dei pubblici funzionari

«Corriere della Sera», 29 novembre 1923

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol.VII, Einaudi, Torino, 1963, pp. 472-478

Il decreto 11 novembre 1923 intitolato Ordinamento gerarchico delle amministrazioni dello stato fornirà per lungo tempo materia di discussioni a legislatori, pubblicisti, studiosi. Non tornerà sui concetti fondamentali che ho già esaminato quando del nuovo sistema un comunicato ufficiale tracciò le grandi linee. Adesso, dai concetti generali bisogna scendere a qualche particolare. Dall’attuazione cominciano le difficoltà di ogni sistema; ed anche stavolta al leggere il decreto sono cominciate le critiche e le osservazioni.

Quanto costerà il nuovo ordinamento? La relazione non fa previsioni precise in argomento, ma solo ragiona intorno alle vecchie e nuove cifre degli organici. Eccole:

Gli organici vigenti erano notevolmente ingrossati in confronto a quelli del 1914; ma il personale civile realmente in servizio stava al disotto di quello che teoricamente, a norma degli organici, poteva essere assunto; i sottufficiali si avvicinavano molto al numero teorico e gli ufficiali lo sorpassavano. il nuovo ordinamento riduce gli organici civili al disotto del personale attualmente in servizio; dimodoché, essendo sempre il personale civile in servizio al disotto del numero teorico degli organici, si può sperare che di fatto il personale in servizio sarà ridotto a non più del numero teorico organico del 1914. Se questo risultato si raggiungerà, si potrà dire di aver conseguito un risultato notevole, essendo indubbiamente la massa di lavoro cresciuta, e in certi uffici, come quelli finanziari, triplicata o quadruplicata. Con un personale civile di fatto sui 100 mila, non si potrà più dire che gli impiegati ora non lavorino e che esagerassero coloro i quali affermavano che il loro numero era grandemente eccessivo. Prima erano certamente troppi. Adesso, a lavoro cresciuto, bisognerà porre assai cura sovratutto nell’eliminare il lavoro inutile o dannoso, sì da scendere ulteriormente a 90 od 80 mila.

A spiegazione dell’alto numero del personale militare e specialmente dei sottufficiali, la relazione dice che esso dipende «specialmente dallo sviluppo dell’arma dei carabinieri e della guardia di finanza». Per i carabinieri trattasi di ragioni di ordine pubblico, che i ministri delle finanze e degli interni debbono avere apprezzato come giuste. Quanto alla guardia di finanza, soppressa la ingerenza dello stato nei dazi consumo di Roma, Napoli, Venezia e Palermo, l’incremento in parte certamente notevole deve essere dovuto alla necessità di tutela della finanza contro i contrabbandieri. Per ciò che i dazi servono a procacciare entrate al tesoro non c’è nulla a ridire; ma che un generale di corpo d’armata, un generale di divisione, tre generali di brigata, 14 colonnelli, 8 tenenti colonnelli e maggiori, 190 capitani, 368 tenenti e sottotenenti debbano essere anche impiegati a garantire, contro l’interesse dello stato e della collettività, l’applicazione degli innumerevoli e complicati e vessatori dazi proibitivi della vigente tariffa, è cosa che repugna profondamente all’altissimo ufficio di così importante corpo armato.

Tutto sommato, se maggior costo vi sarà del nuovo rispetto al vigente ordinamento, esso non si potrà dire dovuto al maggior numero degli impiegati, ché una diminuzione c’è così rispetto agli organici come allo stato di fatto. L’onere che ci deve essere e che la relazione dice «non molto rilevante» e da taluno si calcolerebbe, compreso il conseguente aumento delle pensioni, in 300 milioni con tendenza ad andare verso i 400, deriva esclusivamente dall’aumento degli stipendi o da una spinta in su, verso gradi più alti, che sia la conseguenza della nuova distribuzione degli impiegati lungo la gerarchia dall’infimo al massimo grado? Il timore che avevo espresso subito: non essere il nuovo ordinamento, sebbene razionale e vantaggioso, una guarentigia assoluta contro gli assalti alla pubblica finanza ed abbisognare di una assidua vigilanza, trova la conferma nella lettura del decreto.

Perché in esso non v’ha traccia dei ferrovieri? Eppure essi da soli equivalgono ed oggi probabilmente superano ancora i 181.951 componenti il resto del personale civile e militare dello stato. Già questi ultimi si chiedono perché una buona metà dei funzionari dello stato debba essere sottratta alla regola comune ed ottenga remunerazioni più elevate. Perché non includerli altresì nella gerarchia degli stipendi, salvo a conservare anche per essi, come si fece per gli altri, il maggior stipendio come assegno ad personam sino ad assorbimento o sino al verificarsi di qualche altro fatto che l’equità consigliasse? Per gli agenti delle imposte – d’ora innanzi «procuratori» alle imposte – si usò un espediente di questo genere. Per regola generale essi sono collocati nel gruppo B, che ha carriera un po’ più lenta; ma coloro che attualmente sono in servizio godono del rispetto dei diritti acquisiti e sono considerati facenti parte del gruppo A. A me sembra che, poiché si erano messi nel gruppo A tanti altri, con mansioni meno difficili, anche i funzionari delle imposte e del registro avrebbero dovuto essere considerati funzionari tecnici ed equiparati permanentemente ai funzionari amministrativi. Ma l’esempio dimostra che l’equiparazione si poteva fare anche per i ferrovieri. Si rispettino i diritti quesiti; ma perché il nuovo personale deve essere privilegiato in confronto al resto dei funzionari dello stato?

Un altro grande corpo di servitori dello stato dà luogo in questi giorni ad espressioni di invidia: e sono i militari. In aggiunta allo stipendio ed al supplemento di servizio attivo, di cui godono tutti i funzionari dello stato, gli ufficiali ricevono una indennità militare variabile da 1.800 ad 8.000 lire. L’indennità stessa, se l’ufficiale è in servizio attivo permanente ed è ammogliato o vedovo con figli minori o inabili al lavoro conviventi ed a carico, è aumentata di 1.440 lire all’anno. Le 1.440 lire sono indipendenti ed aggiunte all’indennità di caro viveri di cui godono tutti gli impiegati, civili e militari. Non sono compresi in queste indennità gli assegni di rappresentanza (da 900 a 10.000 lire) di cui godono gli ufficiali da colonnello in su, perché anche certi funzionari civili (prefetti, consoli, ambasciatori, ecc.) ne possono fruire; e non sono neppure comprese le indennità professionali e di servizio speciale le quali sono conservate ad personam per talune categorie di ufficiali attualmente in servizio, rimanendo abolite per l’avvenire. Riferendoci dunque alle sole remunerazioni iniziali di carattere generale e permanente, il confronto tra militari e civili sarebbe il seguente:

Perché il pubblico possa formarsi una idea delle differenze, conviene ricordare innanzi tutto che le cifre sono lorde di imposte e trattenute e debbono essere in media ridotte del 16% per conoscere lo stipendio effettivo di cui godono i funzionari. La differenza si spiega per ciò che gli ufficiali, oltre alle trattenute legali per imposte e contributo pensioni, soffrono di altre trattenute che per essere consuetudinarie non sono meno reali. Hanno, è vero, l’attendente; ma la spesa per uniformi, guanti ecc., per la loro rinnovazione, le tasse obbligatorie di circolo, le trattenute per le specie più svariate di doveri sociali, la necessità di acquistare posti costosi a teatro, gli spostamenti continui non coperti da sufficienti rimborsi fanno sì che l’indennità militare non sia un supplemento di stipendio, ma un rimborso vero e proprio di spese, a cui i funzionari civili non sono soggetti. Più difficile è spiegare l’indennità di famiglia, in aggiunta al caro viveri ordinario, perché le stesse ragioni che la possono avere consigliata per i militari la consiglierebbero anche per i civili; ed il decreto aveva precisamente per iscopo di collocare tutti i servitori dello stato su uno stesso piano.

Qualche discrepanza nel trattamento è rimasta. Se, ad esempio, sono stati conservati al personale in genere «i premi di operosità e di rendimento», perché, osservano gli insegnanti medi – tra quelli universitari non ho sentito se non rare lagnanze, per circostanze particolari, mentre ai più di essi ed ai magistrati la collocazione ricevuta pare giustamente decorosa – è stata abolita la scelta dei migliori tra i professori di liceo e di ginnasio e degli altri stabilimenti di istruzione media a far parte di un ruolo d’onore, che ad essi consentiva un compenso migliore? Questa è l’unica forma di premio di operosità che agli insegnanti medi sia consentita; né è possibile e neppure conveniente che i migliori insegnanti medi aspirino tutti all’università, parecchi potendo essere eccellenti nel campo a cui la loro vocazione li ha chiamati. Non si capisce la ragione per cui gli insegnanti medi, i quali hanno una carriera finita in se stessa, debbano essere danneggiati, né ad essi sia applicabile il rimedio della conservazione ad personam dei diritti quesiti.

Una novità importante introduce il decreto nell’ordinamento gerarchico degli uffici amministrativi. Fino a qualche anno fa l’amministrazione italiana era congegnata in modo che un ministero si divideva in direzioni generali, queste in divisioni, e queste finalmente in sezioni. C’erano il ministro, il direttore generale, il capo divisione e il capo sezione. Quest’ultimo aveva alle sue dipendenze segretari e vice segretari. Vizio del sistema era allora questo: che i segretari e i vice segretari lavoravano; ma dal capo sezione in su si ordinava, si istruivano le pratiche e si firmavano le minute e le lettere compilate dai segretari. Chi arrivava al grado di capo sezione sembrava avesse acquisito il diritto di non lavorare materialmente. Lavorava ancora, forse per compiti più difficili; ma era finita la fatica materiale del redigere, scrivere, copiare. Ad un certo punto ciò parve portare a troppe firme, troppi scarichi di responsabilità e furono aboliti i capi sezione. La gerarchia diventò: ministro – direttore generale – capo divisione – segretario: 4 gradi in tutto; ed anzi tre, se si toglie il ministro.

L’ordinamento nuovo torna all’antico; anzi moltiplica maggiormente i gradi. Le denominazioni essendo diverse, cito il ministero dell’istruzione pubblica, dove sono conservate le denominazioni tradizionali. Con nomi diversi, la nuova gerarchia è però dappertutto la seguente:

1. Ministro
2. Direttore generale
3. Capo divisione
4. Capo sezione
5. Consiglieri – Primi Segretari – Segretari – Vice segretari

Torna in campo l’abolito capo sezione; e gli antichi segretari si dividono in consiglieri, primi segretari, segretari e vice segretari.

La novità può essere feconda di danno o di vantaggio. Il danno sarebbe la ricostituzione vera e propria delle vecchie sezioni, quali suddivisioni fisse della divisione. Lo spezzettamento delle amministrazioni in caselle fisse porta ad uno sminuzzamento di responsabilità; ad avere certi uffici gravati di lavoro e gli altri no; a ridare a certi impiegati, giunti a un certo punto della carriera, l’impressione di poter comandare a gente che deve ubbidire. Ora ciò è assurdo. Al ministero dell’istruzione ci sono 120 funzionari amministrativi. È ragionevole che, tra essi, i 4 direttori generali comandino; e che comandino, in sott’ordine, anche i 13 capi divisione. Ma se si mettono in mente di comandare anche i 14 capi sezione, ed in seguito i 17 consiglieri, rimarranno ad eseguire solo i 64 primi segretari, segretari e vice segretari. Sarebbe una gerarchia bislacca con poco rendimento.

Ritengo che l’ordinamento debba essere interpretato in altro modo: che a comandare e a distribuire il lavoro restino solo i direttori generali ed i capi divisione; e che ai capi sezione, ai consiglieri, ai primi segretari, segretari e vice segretari il lavoro debba dai capi essere ripartito in maniera rispondente alla loro maggiore o minore capacità, esperienza, anzianità. Le suddistinzioni cioè dal capo sezione in giù non debbono avere per iscopo di frazionare i servizi in particelle troppo piccole per avere indipendenza di movimento, ma unicamente di graduare i funzionari, in modo che questi siano stimolati a progredire per acquistare il titolo e lo stipendio più elevati. Tutti colleghi di ufficio e non gli uni superiori e gli altri inferiori, da vice segretario a capo sezione compreso. Naturalmente i vice segretari, novizi e giovani, riceveranno le pratiche più semplici e via via quelle più difficili e gelose saranno date ai segretari, primi segretari, consiglieri e capi sezione. Forse, ad accentuare tale concetto, si sarebbero potuti chiamare con altro nome (ad esempio, primi consiglieri) i capi sezione; poiché l’essere capo di qualche cosa suscita l’idea della obbligatoria ripartizione degli uffici. L’importante è che la gerarchia sia nel tempo stesso stimolatrice ed agile. Se la moltiplicazione dei gradi, da vice segretario a capo sezione, può essere utile a stimolare i funzionari a non addormentarsi attraverso agli ostacoli risorgenti dei passaggi da grado a grado, bisogna tuttavia che la ripartizione fissa degli uffici si fermi alla divisione. Il decreto non dice espressamente quale via siasi scelta. Giova sperare che essa sia quella più utile al buon andamento dei servizi.