Sussidi chilometrici

«Corriere della Sera», 19 aprile 1923

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol.VII, Einaudi, Torino, 1963, pp. 194-199

Risorge, a proposito delle nuove costruzioni ferroviarie, una questione la quale fu altra volta discussa: quale sia il metodo migliore di provvedere il capitale necessario all’uopo. E nuovamente incontra favore la soluzione che si può dire sia stata quella normalmente seguita in passato, salvo che per quelle linee le quali furono direttamente costruite dalle ferrovie di stato: il sussidio chilometrico. Si tratta di una soluzione irta di illusioni finanziarie sottili, nelle quali è agevolissimo cadere.

Supponiamo che una linea costi 100 milioni di lire, i quali, trattandosi di una linea passiva che non darà alcun reddito netto, almeno per un lungo tempo, devono essere anticipati a fondo perduto dallo stato. È il caso di 99 linee su 100 concesse dallo stato a società private di costruzione e di esercizio.

Il problema è: come trovare i 100 milioni? In altri tempi fu detto che dovevano cavarsi dalle imposte. Non si dovevano far debiti per imprese direttamente improduttive; ma si dovevano costruire ferrovie, porti, canali, bonifiche entro i limiti del bilancio ordinario. Se le entrate annue erano di 2.000 milioni, e le spese di 1.800, era lecito spendere per quegli scopi 200 milioni; non un centesimo di più. Metodi, questi, che paiono persino favolosi, tanto sono sani ed attraenti. Ma è un dato di fatto che oggi quei metodi non sono attuabili. O le ferrovie non si costruiscono o si debbono costruire facendo debiti. Con un bilancio in disavanzo di miliardi, questa è la sola soluzione possibile. La soluzione migliore, nove volte su dieci – bisogna lasciare un piccolo margine per le ferrovie di assoluta necessità strategica o nazionale – è di non costruire affatto. È un’ubbia credere che, costruendo, si dia lavoro ai disoccupati ed incremento all’industria. Si spostano soltanto, ed in peggio, con incremento della disoccupazione e con malo indirizzo dato all’industria, il lavoro ed il capitale esistenti. Ma sulla dimostrazione già data, di questa verità, non occorre tornare. Supponiamo di trovarci, per miracolo, dinanzi all’eccezione rarissima della ferrovia che importa costruire, per ragioni imperiose di esistenza nazionale, anche oggi che il presidente del consiglio ed il ministro delle finanze urgono tutti i ministri a non spendere un centesimo più dell’assolutamente urgente. Quale sarà, in tal caso eccezionale, il miglior modo di fare il debito dei 100 milioni che la ferrovia costa?

C’è tutta una gamma di metodi, che vanno dall’ottimo al pessimo.

È ottimo il metodo per cui lo stato si procura i 100 milioni contanti nel modo solito con cui l’esperienza gli insegna a far debiti in ogni dato momento. Oggi, il metodo migliore è l’emissione di buoni novennali. Emessi al 5% al corso di 99, anche tenendo conto dei premi, delle provvigioni e delle spese, non costano allo stato più del 5,50 percento. Aggiungendovi 0,40% per l’ammortamento, una ferrovia del costo attuale di 100 milioni costa in cifra tonda allo stato 5,9 milioni all’anno per cinquant’anni. Gravandosi, cioè, dell’onere annuo di 5,9 milioni, lo stato in cinquant’anni si libera del debito contratto oggi in buoni novennali, da sostituire alla scadenza con altri titoli sino alla fine dei cinquant’anni. Invece di buoni novennali, domani allo stato converrà forse emettere consolidato 5 per cento. Ci sarà sempre, in ogni momento, un titolo richiesto, un titolo che il mercato assorbe più facilmente degli altri. Oggi costa il 5,50%; domani costerà il 6% e poi il 5 od il 4 per cento. Il ragionamento non varia. Lo stato deve procacciarsi i 100 milioni con quel qualsiasi titolo che in ogni momento è più desiderato. I 100 milioni non sono incassati a titolo ferroviario, né versati ad un fondo per le costruzioni ferroviarie. No. Lo stato fa puramente e semplicemente 100 milioni di debiti a pro dell’erario allo scopo di colmare parte del suo disavanzo. In altra sede, lo stato, avendo i 100 milioni disponibili, li spende per contanti per costruire le ferrovie nel modo più economico. Costruirà direttamente, darà in appalto la costruzione al migliore e più serio offerente, in uno o parecchi lotti. Il metodo di costruire non ha niente a che fare col metodo di fare il debito. Bisogna scindere i due aspetti: indebitarsi al minimo interesse da un lato e costruire al minimo costo dall’altro. Comunque si costruisca, certa cosa è che trova fornitori più volonterosi, appaltatori meglio disposti a ridurre le pretese, lo stato che ha i denari alla mano e paga per contanti. La ferrovia costerà in tal caso, 100 milioni e la estinzione in cinquant’anni del debito di 100 milioni, costerà oggi 5,9 milioni all’anno.

Secondo metodo, assai meno buono, è quello in cui lo stato è assalito dall’ubbia di costruire la ferrovia emettendo un titolo ferroviario. Invece di emettere il titolo richiesto dal mercato – buono settennale, novennale, consolidato ecc. ecc. non monta, purché sia il titolo desiderato – molti governi hanno creduto di fare una grande scoperta emettendo un titolo speciale, che abbia nome ferroviario. Si disse che il titolo sarebbe stato meglio garantito. Ma che monta la garanzia su di una linea passiva? La vera garanzia è quella dello stato; e l’appiccicatura della garanzia ferroviaria, fa sorgere il dubbio che lo stato un bel giorno possa lavarsene le mani, abbandonando ai creditori la ferrovia. Si aggiunse che, emettendo il titolo ferroviario, lo stato non premeva sul mercato dei consolidati e non ne deprimeva il prezzo. Ma questa è pura fantasia, perché qualunque titolo nuovo, comunque denominato, fa concorrenza ai vecchi, perché assorbe i risparmi che, indirizzandosi verso quelli, ne avrebbero spinto in su i prezzi.

L’esperienza insegna che i titoli ferroviari sono sempre stati un insuccesso. Costarono allo stato di più del titolo principe, appetito nel momento. Oggi, se si emettesse un titolo ferroviario, per la novità della cosa, per la piccolezza del mercato, per il timore di non poterlo vendere, ben difficilmente quel titolo potrebbe essere collocato, tutto compreso, a meno del  o del 7 per cento. Un debito di 100 milioni, al 7%, costa tra interesse ed ammortamento in cinquant’anni,  milioni di lire all’anno. Il che vuol dire che, per il bel sugo di accrescere di un altro numero la variopinta schiera dei titoli di debito pubblico, lo stato dovrebbe pagare ogni anno e per cinquant’anni ben 1 milione 350.000 lire di più che non col metodo del debito normale. Ma 1 milione 350.000 lire di più all’anno e per cinquant’anni corrispondono, al 5  a ben 23 milioni di lire di maggiori spese. La ferrovia invece di 100 milioni, costerebbe 123 milioni di lire.

Ma il pessimo tra i metodi di far debiti, è quello dei sussidi chilometrici. Supponiamo che con i 100 milioni si vogliano e si possano costruire, pagando a suon di contanti, 100 chilometri di linea. Se lo stato, invece di pagare per contanti, promette di pagare solo un sussidio chilometrico annuo per cinquant’anni, sarà gran fortuna se troverà chi se ne incarichi a 100.000 all’anno, per chilometro e per cinquant’anni. La linea di 100 chilometri gli costerà un sussidio annuo complessivo non inferiore e forse superiore a 10 milioni di lire.

Perché? In primo luogo perché c’è molta gente che si sente di prendere in appalto un tratto di linea, sapendo di essere pagato subito. Se invece si sa che lo stato paga con tratte sull’avvenire, il numero degli aspiranti scema; ed i pochi rimasti alzano le pretese e si mettono più facilmente d’accordo. In secondo luogo le ferrovie non si costruiscono con promesse sull’avvenire; ma con danaro contante. Il concessionario, se vuole costruire, dovrà procacciarsi il contante e per procacciarselo dovrà vendere oggi le promesse ricevute dallo stato di pagare a lui 10 milioni di lire all’anno per cinquant’anni. Come si vendono tali promesse? Non è cosa né agevole né poco costosa. Non si trovano ad ogni canto di strada persone disposte a comprare promesse di pagamento così all’ingrosso. Bisogna rivolgersi a banche, a casse di risparmio, mettere in moto intermediari, pagare provvigioni. Tutto compreso, farà d’uopo rassegnarsi a subire uno sconto del 10% all’anno, ossia a ricevere, in cambio della cessione di tutte le annualità, a gran pena i 100 milioni necessari a costruire la ferrovia. In apparenza, chi subisce la falcidia sembra essere il concessionario. In realtà è lo stato, il quale, invece di pagare solo 5,9 milioni di lire come avrebbe pagato se avesse fatto direttamente il suo bravo prestito nelle forme ordinarie, deve pagare 10 milioni di lire all’anno a titolo di sussidio chilometrico.

In apparenza, lo stato non fa debiti, non cresce la lista o l’importo dei titoli di debito pubblico; in realtà ha contratto un debito in una forma costosissima, che prende il nome singolare di sussidio chilometrico. La differenza fra i tre metodi può essere riassunta così: che il debito diretto in buoni novennali ecc. ecc. costa 5,9 milioni all’anno per cinquant’anni, corrispondenti a 100 milioni puri e semplici alla data d’oggi; il debito ancora diretto, ma in titoli ferroviari, costa 7 milioni 250.000 lire all’anno, corrispondenti, alla data d’oggi, a 123 milioni; il debito sotto forma di sussidio chilometrico costa 10 milioni all’anno corrispondenti alla data d’oggi, a 170 milioni di lire.

Questa è storia vecchia e ripetuta. Eppure, il metodo del sussidio chilometrico di costruzione ha la vita dura. È prediletto da concessionari, da istituti di credito e, purtroppo, anche da governi. Dai concessionari, perché scema la concorrenza tra gli appaltatori e può lasciare margini di profitto più ampi; da banche, perché le annualità sono un buon impiego di capitali, ad interesse più alto del corrente; da governi, perché è più facile ottenere da parlamenti o da consigli di ministri il consenso a spendere 10 piccoli milioni all’anno – si tratta di scrivere solo 10 e non 100 – che non 100 milioni tutti d’un colpo.

Talvolta i concessionari non osano chiedere 10 milioni all’anno per cinquant’anni per una ferrovia che si dice costare circa 100 milioni e si contentano di chiedere 6 milioni.

L’affare sembra buono, perché invece di impostare 100 milioni in bilancio, se ne impostano soltanto 6, sia pure per cinquant’anni di fila. Ad occhio e croce, il pubblico può avere l’impressione di fare un buon affare, perché si pagano solo gli interessi, senza spendere nulla di capitale; e gli interessi cessano, inoltre, dopo cinquant’anni. Ma a caval donato bisogna guardar bene in bocca; e, guardando, si vede che in questo caso i concessionari giocano sul fattore tempo. Se essi si sono accontentati di una annualità complessiva del 6% su 100 milioni, ciò fu perché la ferrovia non costa in realtà 100 milioni, il che, per avere un senso, vorrebbe dire 100 milioni subito; ma costa solo 100 milioni da pagare a poco a poco, a mano a mano che la ferrovia si va costruendo. Alcuni giorni fa, il nostro corrispondente romano ci fece il caso di una ferrovia del costo di 100 milioni, ma costruita in 16 o 17 anni, a 6 milioni di lire all’anno. È chiaro che questa ferrovia, anche se 6 milioni moltiplicati per i 17 anni circa fanno aritmeticamente 100 milioni, non costerebbe in realtà allo stato 100 milioni. Spendere 6 milioni all’anno per 17 anni equivale, se noi scontiamo i pagamenti al 6%, solo ad una spesa attuale di 67 milioni circa. Si capisce allora, che si trovino concessionari pronti ad assumersi la costruzione mediante la corrisposta del 6% su 100 milioni per cinquant’anni. Un conto molto semplice dimostra che pagare 6 milioni all’anno per cinquant’anni equivale a pagare oggi quasi 95 milioni di lire in contanti. Lo stato, col metodo dei sussidi di costruzione od annualità chilometriche in apparenza paga meno subito; in realtà paga un valore attuale di 95 milioni, mentre spendendo in contanti, procacciatosi comunque, a mano a mano che la costruzione si fa, spenderebbe, nell’ipotesi che la costruzione durasse 17 anni, solo una somma equivalente ad un valore attuale di 67 milioni.

Sincerità di bilancio e interesse dell’erario richieggono dunque la separazione dei due momenti: procacciamento dei mezzi finanziari, e a questo lo stato deve provvedere direttamente nel modo più economico, impostando la cifra in bilancio anno per anno, a mano a mano che la si spende e procurandosi a mano a mano la somma con imposte ovvero con debiti contratti nelle forme solite, più economiche, consigliate dall’esperienza; e costruzione: ed a questa lo stato deve provvedere pure nel modo più conveniente, o con costruzioni dirette o con appalti, uniti o frazionati, ma pagando in contanti, di volta in volta, i lavori compiuti.